职业教育中的校企合作：制度创新

随着产业结构转型和企业技术升级持续进行,劳动力市场的“技工荒”进一步蔓延。在技能升值和其他外部因素^[27]的叠加下,企业劳动力成本愈发增大。造成技能价格上涨的一个重要因素在于校企合作组织内部缺乏有效的治理结构来降低初始关系带来的交易费用上升问题。

校企合作中的企业具有先天的退出权,他们行使退出权,除了“双轨制”带来的成本压力外,双方还会因市场环境、要素资源或经营问题,导致企业行使退出权,这些都无形中增加了企业的谈判权。金融危机后,地方债务规模急剧膨胀,违约风险^[28]影响着地方政府对职业院校投入。当职业院校从政府那里获得的预算软约束减少时,职业院校也同样会选择退出校企合作。因此,校企合作组织并不是一个内部紧密的组织,而是一个时刻面临解散的临时性组织,其解散的阈值在于双方对校企合作损益平衡点的判断。在校企合作发展的第三个阶段尽管出现了形形色色的校企合作组织,但这些组织的创新基本上还局限于早期的校企合作组织形态。总是“长不大”“活不久”,即使稍有规模,也面临“分家”“散伙”和“自立门户”的现象。可见,校企合作内部深层结构改革需要基于法律意义上的产权制度与技能形成过程中的教学管理两个支点上的改革。

这一时期,组织创新的萌芽已开始出现。中西部的职业院校校企合作呈现多样性:部分学校通过PPP,学校的产权(法律上)主体发生了变更;部分职业院校依托行业资源优势,在“订单制”的基础上进一步探索以企业为主体的人才培养模式。在东南沿海地区,由于产业密集度高,对技术工人的需求普遍比较旺盛,在地方政府的鼓励下,各职业院校基本上都与行业、企业建立密切的联系。通过集团化办学,生产性实训基地建设等校企合作模式,逐渐探索出“多形式参股”建设实训校区、“基于生产过程的教学模式改革”等,并逐步影响到学校的办学模式。

面对来自实践领域的校企合作模式的突破,国家层面基于“新常态”的考量,提出“加快发展现代职业教育,调动社会力量参与办学,探索混合所有制”;^[29]同期,国务院对“构建现代职业教育体系建设,深化产教融合、校企合作”进行了进一步阐述:强调现代职业教育体系与区域经济社会发展密不可分,产教融合、校企合作政策上升到通过校企协同育人来达到国家人才培养体系与产品市场的融合。^[30]这些政策的共同的特点是在法律层面进一步确认了职业教育领域多种所有制形式的产权制度。产权制度只是校企合作组织内部结构中的两个支点之一,它只是保证了企业在技能人才培养过程中产权合法化。大规模的降低组织内部交易费用还需要从教学管理体系改革入手,进行系统化的深层构造改革才能达到预期的效果。应该在早期职业院校实践的基础上,依托校企合作这一中介组织,进一步完善产教融合、协同育人机制,创新人才培养模式,强化行业对职业教育的指导,从教材开发、课程设计、专业建设、师资队伍、教学质量标准体系以及教学质量管理等方面进行全面改革。^[31]

从校企合作的初始组织到制度创新,职业教育校企合作制度变迁的核心旨在面对一个不断增值的技能人力资源市场,通过不断节约技能形成的交易费用完成职业教育制度租金与效率的统一。其背后的逻辑在于,通过以校企合作组织产权秩序重构为先导,同时在现有的市场半径下,辅以配套的技能形成支付系统才能避免校企合作变革的孤军奋进。职业教育校企合作是基于理性假设的选择行为,这个过程中可能会忽略教育非正式制度的影响,如社会主体对职业教育认识的偏差、个人对普通高等教育的机会成本预期等都会导致校企合作制度效果的滞后。职业院校校企合作制度的变迁和行为模式的选择并不仅仅是一系列制度集合的导入与实施,还需要社会对职业教育认知的持续演进。因此,职业教育校企合作的成效应是正式制度与非正式制度协同演进的结果。

按照国家层面的职业教育总的规划是,吸引企业在学校与当地劳动力市场之间构建一个合适的校企合作组织,通过降低技能形成的交易费用来换取职业教育效率提升。但职业教育本身的产权创新并不足以节约出技能市场增值带来的交易费用,而是需要政府、企业从市场半径、支付体系两个维度协同演进。

然而,在更广的范围内,校企合作的现实性远比制度条款来得复杂。部分地区的校企合作并没有取得预期的效果,地方政府投入不够,办学经费不足,校企合作依然是“一头热一头冷”。当职业院校热烈地拥抱企业时,得到的往往是企业“冷漠和迟疑”以及“多一事不如少一事的消极态度”,在这种背景下,校企双方始终无法形成有效的人才培养组织。此外,从笔者的调查来看,合作的紧密度与中国的经济阶梯具有密切的相关性。如产业发达的东南沿海和珠三角地区以及企业聚集的区域,校企合作开展得较为深入;在中西部产业相对不发达地区,校企合作则较不理想,即使中西部职业院校与东南沿海地区的企业开展校企合作,其结果也不甚理想。(www.xing528.com)

在一个区域市场内部,当技能需求为专用型时,小范围的市场交换无法解决专属技能问题,合作收益区域已不再成为校企双方合作的制度障碍,地方政府提供的制度保护空间和足够的信用担保构成的“支付系统”成为校企合作组织有效性的关键。当他们的技能需求为通用型或者对技能要求不高时,小范围的市场交易成本远小于校企合作,职业院校的校企合作无法节约比小范围交易更为高昂的交易费用。就是说,小范围的校企合作失灵时,需要大范围和跨空间的校企合作模式才能解决技能形成问题。

在一个更大的市场半径下,“跨区域”校企合作让地方政府提供的“支付体系”不再有效,而是依赖于校企合作组织结构与市场结构的匹配程度。换句话说,跨区域校企合作成败取决于国家层面的支付体系与完备的法律、法规制度。国家层面的支付体系包含如何确立校企合作主体的权利体系和如何对待校企合作中产生的“合作剩余”。这两个问题相互依存,互为彼此,其核心在于按照不同阶段市场效率的要求,建立各方主体的控制权、剩余权和索取权相匹配的激励制度。对于远程的校企合作来说,^[32]完备的法律、法规的意义在于约束技能形成过程中各方主体对产权的攫取,减少租金耗散。例如,一些学校进行现代学徒制试点时,签署的三方协议对学徒的工资福利、工作时间、考核方式、考核标准等进行了明确的规定,有效地防止了产权攫取行为。

国家现代学徒制试点工作的出台,并不是一蹴而就,而是市场、教育和社会相互妥协的结果。通过研究他们的协议不难发现,现代学徒制的合约隐含了企业、学校和家庭三者相互妥协的关系。更为重要的,现代学徒制指示了职业教育校企合作改革的一个方向。这就是把学生个体作为实习实训的基本单位,这在很大程度上节约了学校的监督费用。这一模式是以降低规模经济而换取对劳动激励的增加。如果降低规模经济引起的效益损失,可以被劳动激励增加的部分抵消还有余,那么把集体经济改革成家庭经营的模式就可以提高总生产率。

对于学校及其主办方来说,为防止基于技能形成过程中的事实产权竞争耗散,需要通过制度性安排来“保护”其剩余权。^[33]由于这种竞争超出了地方政府提供的制度边界,国家层面的制度安排成为产权秩序重建及保护的有效措施。但校企合作发展到现在,其深层次的制度改革并不是通过产权改革就可以快速解决的,而是需要建立一个有效的执行和支付体系才能构成有效的产权秩序。正如全国人大在《职业教育法》实施情况报告中指出,国家层面需要“尽快制定出台校企合作促进办法、集团化办学指导意见、混合所有制试点等政策措施,通过税收优惠、财政直补、购买服务等支持企业投入和兴办职教”。^[34]只有这样,才能创建一套完善的制度体系接纳校企合作新的组织结构。

可见,最初政府迫于政策失败的压力而选择市场效率时,作为连通市场与学校沟通渠道的校企合作组织在职业教育内部得到了全面而大规模的运用。在校企合作组织形成的初期,同时也是专用型技能形成的初期,“双轨制”带来的成本问题或许可以通过外部劳动力市场进行弥补。但随着整个国家阶梯式产业结构转型和企业技术进步,专用型技能交易费用的上升已无法通过劳动力市场进行弥补。当这种费用积累到一定的临界点时,校企合作组织结构变革有了内部动力。对于企业来说,通过扩张其最终生产边界,^[35]将校企合作组织纳入企业生产内部来降低技术人力资本的交易费用等。本质上,市场的深层构造在于拥有独立的财产权和完备的契约,^[36]“混合所有制”和“现代学徒制”分别以契约^[37]的方式从校企合作组织内部财产权和完备的契约出发,实现产权结构的变革。