市场机制与支付体系的形成

若将管理体制变革后的职业教育当作一个独立的生产部门来看,首先需要解决的是内部管理、市场、生产、监督的问题,任何一个环节的缺失,都有可能导致职业教育的低效率。职业教育管理体制变革,并不意味着建立了一个开放的职业教育体系,只不过是国家将职业教育的监管转移给“专业的经理”,并向其支付相应的监管剩余。两者区别在于前者由行业部门提供担保,国家并不对其负直接财务责任,而后者是由各级政府或机构直接提供担保,各级政府或机构将直接为办学行为提供财政支持。

这点在2002年8月国务院出台的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发〔2002〕16号)进行了详细阐述。文件对职业教育的管理体制、市场机制、校企合作进行了详细阐述。要求职业教育实行“分级管理,地方为主,政府统筹社会参与的管理体制”“省级政府承担高职和中职教育发展规划与结构布局的责任”、“地市级政府要逐渐增加职业教育发展的责任”。这种产权主体的变更自然引起了激励机制的变化,且主要体现在职业教育的担保人资本规模发生变化。对职业教育而言,带来两个层面的影响:担保主体变化带来了职业教育规模变化。企业边界理论认为,担保资本决定组织规模,^[14]当职业教育的担保人由行业部门变更为地方政府时,担保资本扩增导致职业教育规模进一步扩大,直到其规模边界等于资本边界为止。对中职而言,管理体制的变更,最直接的冲击是,从1996年起,中职招生增长趋势开始减缓,到2000年,全国中职在校生比例占高中阶段的50.1%,招生数比1998年净减128.4万人。对高职来说,学校总数由2000年184所猛增至到2005年的921所。

在校企合作方面,在国务院领导下,建立职业教育工作部际联席会议制度,不定期召开职业教育专题会议,推动指导全国职业教育发展。这种联席会议制度或许能够降低教育部门获取市场信息的成本,但在解决技能形成领域的“生产问题”时,“专业经理们”面对的仍然是一个两难的职业教育境地。一方面,面对来自市场的效率要求和财政负担,不得不放松对职业教育的垄断,出让部分控制权,允许职业院校“充分依靠企业”解决基础设施、人才培养等方面的不足,企业也“可以根据实际需要独自举办或联合举办职业学校和培训机构”;另一方面,行业职业院校的存在,又弱化了教育主管部门的控制权和垄断收益。解决的方式是要求“教育主管部门要加大对行业职业教育进行协调和业务指导”,防止行业对职业教育控制权的独占。但监管者的变化,还带来了另一个问题:如果技能产权不能够充分界定,将为职业院校的校长们带来超出行政激励外的经济剩余权,只不过这种经济激励是在技能产权界定不充分的前提下以寻租的方式攫取的。这一期间,一些中职学校和高职学校爆出了个别学校管理者为获取额外报酬将学生以实习的名义沦为企业的廉价工人,从而引发学生抗议的新闻。而这个问题在行业割据时期是不存在的——因为一体化战略将技能形成过程的产权以内部化的形式纳入行业部门的监督范围,并在行政等级、经济待遇(单位福利)等方面进行激励。但这些职业院校改制后变成了单一的行政激励(经济激励并不显著),即使是政治激励,在达到一定级别后会遇到“玻璃天花板”。^[15]

虽然制度设计为技能形成的市场机制留下了“校企合作”这块“自留地”,但其产权归属却牢牢掌握在职业院校的校长们手中。当政治激励不起作用时,这些管理者往往会利用手中对技能形成过程的控制权(非制度化的剩余权)谋求经济剩余,以补充激励不足。由此可以看出,技能形成过程的产权边界划分成为当时职业教育校企合作的当务之急。这直接关系到国家、教育部门对职业教育的市场效率、控制权的有效性以及各地方政府垄断收益。

针对这种情况,教育部于2002—2004年,连续三年分别在永州、武汉和无锡召开了全国高职高专教育产学研结合经验交流会,对当时高职院校校企合作经验进行总结。按照当时会议材料和时任教育部主要领导的讲话内容,这三次会议主要从两个方面对校企合作的技能产权属性进行了细化和划分,加大了过程监管:一是肯定了工学结合、半工半读对职业教育的历史贡献,顺势将工学结合与半工半读进行切割,工学结合作为人才培养模式予以保留,但半工半读则成为一种助学方式,并详细规定了半工半读的教学管理标准和考核方式,防止了产权模糊存在的寻租空间。二是明确了校企合作的主体与内容。首次在官方文本中出现了“校企合作”,即面向市场培养技能人才的合作主体是学校与企业,而非“学校与劳动力市场”,而“工学结合”既为合作方式也为合作内容。这实际上划分了校企合作的实施主体与责任主体,细化了合作内容,加强了校企合作的过程监控。

在这些措施的激励下,当时的校企合作主要分为两个方面:(www.xing528.com)

一是通过校企合作吸纳社会资本,如采用BOT(build-operate-transfer,建设-经营-转让)、企业捐赠硬件设施等改善办学环境。在高校扩招大背景下,国家及各级政府享有的垄断收益随着职业教育规模逐步扩大而增加。行业企业可以“依靠自身资源参与职业教育办学”,如开展人力资源预测,建立理事会以及参与教材与课程改革等工作,并要求职业院校“充分依靠行业企业举办职业教育”。事实上,职业教育面临扩招带来的规模扩张^[16]与办学资源之间的矛盾^[17],将职业院校划归各级地方政府,让地方政府垄断了职业教育的制度收益,但沉重的财政负担^[18]迫使职业教育的主办方出让自己对职业教育的部分控制权,以换取职业教育的发展。为解决这一矛盾,政府和教育主管部门从产品市场引入要素资源来降低制度成本从而换取职业教育发展效率的方式,以满足劳动力市场对技术工人的需求。尽管有些办学资源丰富的学校开始探索校企合作进行人才培养,但从大的范围看,依然是办学资源短缺。各职业院校开始尝试在融资、土地置换、兼职教师以及通过BOT的方式改善基础设施。这些校企合作的方式在一定程度上改善了职业院校的办学条件。

二是多形式开展校企合作提升人才培养质量。具体做法是具有行业办学基础的高职院校依托行业、企业,建立了理事会、职教集团,地方政府主管的职业院校通过校企共建校内实训基地、订单式培养和校外基地等方式进行校企合作、实践教学。不难看出,校企合作制度已成为劳动力市场与产品市场沟通的桥梁,^[19]能够有效降低劳动力市场的信息不对称。

通过分析当时绝大部分学校的校企合作案例,不难发现,所有的校企合作都是基于市场对教育规模和未来人力资本升值的潜在收益预期下所进行的。但他们面对的是一个充满制度风险和缺乏稳定回报预期的政策环境,学校和企业的单方面合作无法获得与产权^[20](控制权)交易对应的剩余激励。只有地方政府作为第三方担保时,这些合作才有可能发生。从中可以看出,校企合作是在主办方(地方政府)构建的一个制度保护空间内实施的。从合作内容上看,实际操作层面的合作内容与正式制度上的校企合作存在较大的区别。校企合作带活职业教育的原因来自于外部资本进入,而非自身资本积累与规模扩张,特征因素则是校企合作已成为一种商业组织结构与市场结构混合的产物。其中,地方政府作为担保体系中关键的一环使得合作企业在摇摆的政策环境中依然能够获得稳定的收益,收益来源则是地方政府出让的部分办学控制权。

从这一时期的发展来看,尽管校企合作模式呈现多样化,但其发力点还是在通过校企合作改善办学条件。校企合作的控制权经历了“一放就乱”的短暂局面后,国家在校企合作方面的控制权全面加强,政府及主办方享有绝对产权。现实封闭的职业教育体系让人才培养质量与市场需求之间还有很大的差距,于是“技工荒”开始出现。对政府而言,这种政策调整从制度上留下了校企合作的市场机制和确立了以学校为单元的校企合作机制。但教学环节的“校企两张皮”“课程压缩饼干”等问题也开始出现,更深层次的问题是校企合作只解决了技能人力资本生产端——职业院校的投入问题,而消费端——降低企业技能人力资本的交易成本则没有解决。由此带来的抱怨演变为技能危机并最终影响到地区经济增长时,地方政府迫于市场的压力开放了人才培养过程。“服务地方经济社会发展,以就业为导向,校企合作,工学结合”成为职业院校人才培养模式改革的核心内容。到2005年时,这种模式开始上升为国家意志,在国务院颁发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发〔2005〕35号),首次以正式文本确立了“校企合作、工学结合”作为职业教育改革的方向。^[21]较之前的校企合作更多关注改善办学条件,此时更加关注人才培养的细分过程,将人才培养质量和职业教育的整体效率提升成为校企合作的主要目标。