宋朝的独一无二的立法民主突显历史巨变

宋代的立法，可以大致分为两种，一是具有宪法性质的惯例与文件，宋人称为“祖宗法”；一是全体臣民均需遵守的一般性法律，宋朝最常见的便是“编敕”。

我们先来看“祖宗法”。历代，当以宋明二朝最重“祖宗法”。不过，宋明二朝“祖宗法”的形成机制又有很大差别，明代的“祖宗法”是由开国皇帝朱元璋亲手订立、颁行的成文法，要求子孙永世遵守：“今令翰林编辑成书，礼部刊印以传永久。凡我子孙，钦承朕命，无作聪明，乱我已成之法，一字不可改易。非但不负朕垂法之意，而天地、祖宗亦将孚佑于无穷矣！”

宋代的“祖宗法”，却不是哪一个皇帝制定的，而是由一系列先帝故事、习惯法、惯例、故典所组成。特别需要指出的是，这些故典与惯例的整理，通常都是由士大夫群体来完成，士大夫在筛选、阐释“祖宗法”的过程中，毫无疑问融入了儒家的治理理想。因而，宋朝的“祖宗法”甚至不能说是哪一位赵宋皇帝本人的意思，而是士大夫集体塑造出来、经过漫长时间形成的非成文宪章。

宋朝“祖宗法”内容庞杂，外延模糊，也缺乏系统性的成文解释，但我们化繁为简，还是可以对其做一个界定——“祖宗法”乃是宋王朝的宪法性惯例与文件，旨在约束君主行为、规范政治构架，这一点跟限制士民的一般性法律有着本质性的差异。当现任君主做出不符合儒家理想的行为时，士大夫集团往往就会搬出“祖宗法”，令君主不得不作出让步。宋真宗曾经想给他宠信的内臣刘承规讨个节度使的名衔，宰相王旦即以“陛下所守者，祖宗典故。典故所无，不可听也”为由，断然拒绝了真宗皇帝的要求。

宋朝的一般性法律，则通常都以“编敕”的形式出现。既然叫作“敕”，当然表示所有的敕条均以皇帝的名义颁行天下。但哪些规则可以成为“敕”，却不是皇帝说了算的。修敕的权力实际上掌握在通晓法学的士大夫手里。我们以为皇帝“出口成敕”，皇帝说的话就是法律，其实并不是这么回事儿。

当然中国古代还没有出现一个诸如议会那样的民选立法机构，不过，宋朝有专门负责修订、汇编法律的机关，叫作“详定编敕所”（又称“修敕局”“编修敕令所”“详定重修敕令所”）。编敕所由提举、同提举、详定官、删定官及若干文吏组成，在编敕过程中，每个立法官都可以对草案提出意见，但提举与详定官拥有对法律草案定稿的权力。(www.xing528.com)

我们这里还想探讨一个问题：宋朝的民众有没有机会参与到国家的立法过程中？答案是，有的。也许您想不到，宋人已经建立了一套比较完善的“立法民主”机制。宋人认为：“自来先置局（修敕局），然后许众人建言，而删定须待众人议论。”这里的“众人”，包括朝中百官，也包括一般平民。立法不是由皇帝出口成敕，也不是由士大夫闭门造车，而是要经过“众人”的充分辩论，择其善者而从之。“自来”二字，则表明立法须走“众人议论”之程序乃是宋代一直实行的惯例。

那么平民如何参与立法呢？主要有三个途径：首先，任何人在任何时间都可以向州政府投状，以书面形式提出立法的建议，再由州政府将意见书“缴申中书”，上报中央。当来自各地的立法意见书积累到一定程度时，即交给修敕局“删定编修”。凡立法建议被采纳之人，“量事酬赏，或随材录用”。

其次，修敕局启动立法程序之后，朝廷会利用遍布各州县的粉壁，出榜公告天下，征集立法建议。如南宋建炎四年（1130年），朝廷决定修敕，便命令各州县政府“出榜晓示”，征求意见，“诸色人等陈言编敕利害”，均可到州县衙门投书，州县政府收集后用“急脚递”（宋代的加急快递系统）送达京师进奏院，再由进奏院交给“详定重修敕令所”。凡建议得到采用者，“即保明申朝廷，乞与推恩”。

最后，法典经皇帝批准，颁布生效之后，如果民众发现其中的缺陷，还可以向朝廷奏陈立法得失，并建议修订。如宋哲宗元祐元年（1086年），朝廷批准了详定编敕所提出的一项动议：“官吏民庶等，如见得见行条贯有未尽未便，合行更改，或别有利害未经条约者，并许陈述。”当时尽管没有立法议员，但如果一项立法受到的非议很多，是可以促使朝廷重新修法的。

宋朝这一制度化的“立法民主”机制，在中国历史上是独一无二的。我们从其他王朝中找不到类似的制度。