宋朝政体：中国式分权与制衡

毫无疑问，跟其他王朝一样，宋朝君主居于权力金字塔的顶端，拥有至尊的地位、最高的世俗权威。但是，按照宋人的政治理念，君主的“最高权威”应当是象征化的，而不是表现为实体性的执政权。这一点，跟后来标榜“朝纲独断”的明清政体很不一样。

北宋大理学家程颐解《周易》，提出：“进居其位者，舜、禹也；进行其道者，伊（伊尹）、傅（傅说）也。”意思是说，天子（舜禹）只是天下的主权者（进居其位），宰相（伊傅）才是天下的治理者（进行其道）。余英时先生认为：“程颐理想中的君主只是一个以德居位而任贤的象征性元首；通过‘无为而治’的观念，他所向往的其实是重建一种虚君制度，一切‘行道’之事都在贤士大夫之手。我们还可以肯定地说，这不是他一个人的想法，而代表了理学家的一种共识。”

确实如此。如北宋名臣富弼告诫宋神宗：现在政务“多出亲批，若事事皆中，亦非为君之道。脱十中七八，积日累月，所失亦多”。显然，富弼反对君主“亲批”政务，即便是皇帝天纵英明，“事事皆是，亦非为君之道”。南宋大理学家陆九渊也说：“人主高拱于上，不参以己意，不间以小人，不维制之以区区之绳约，使其臣无掣肘之患，然后可以责其成功。故既已任之，则不苟察其所为，但责其成耳。”表达的也是“虚君”的意思。

君主既然“垂拱而治”，那国家应该由谁来治理呢？宋人认为，宰相。用程颐的话来说，“天下治乱系宰相”。宰相是政府的首脑，《宋史·职官志》这样概括宋代宰相的职权：“佐天子，总百官，平庶政，事无不统。”《宋会要·职官》也说宰相“掌邦国之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政”。

许多治史的学者（包括钱穆先生）都认为，与汉唐相比，宋代的君权得到强化（君权强化不等于君主专制），而相权被削弱了。其中的理由是，宰相的权力被多个机构分割，比如宋代军权由枢密院执掌，作为宰相的中书管不着军事；宋代又设三司，将财政大权从宰相身上分走。但这种推断不是很准确，因为宋代宰相所统率的政府，作为一个整体，其权力跟汉唐宰相机构并无不同，只不过宰相个人的权力不是那么集中了。而且宋代宰相机构的权力，比之前之后任何王朝的相权都要稳固，基本上不曾受到帝王及其非正式代理人（如宦官）的侵夺。

当然宋朝所有的诏书都以君主的名义发出。那么宰相的执政大权如何体现呢？首先，诏书的起草，原则上都需经宰相所辖的中书舍人之手，诏书表达的通常就是政府的意见，皇帝只是照例批准而已。更重要的是，一道以皇帝名义发出的诏书，必须有宰相的副署，才得以成为朝廷的正式政令。诏书若无宰相之副署，则不具备法律效力，用宋人的话来说：“凡不由三省施行者，名曰斜封、墨敕，不足效也。”北宋初，因为找不到宰相副署，太祖皇帝差点连个任命状都签发不了。

根据“天下治乱系宰相”的原则，宰相之责任不可谓不重，宰相之权力不可谓不大。那么问题来了，如何防范宰相擅权、滥权？台谏。(www.xing528.com)

宋代是历代最重台谏的一个王朝，甚至“以立国之纪纲”寄予台谏。台谏掌握着行政监察、弹劾、司法审查等权力，但凡“诏令不允、官曹涉私、措置失宜、刑赏逾制、诛求无节、冤滥未伸，并仰谏官奏论，宪臣弹举”。君主与宰相颁行的诏书、法令，台谏有权追缴回来。与其他王朝的监察系统相比，宋代台谏的权力更大，可以“风闻言事”，即使弹劾出错，也不用负责任；宋代台谏的独立性也更强，汉唐时，台谏只是宰相的属官，宋代的台谏系统与政府系统则是平行的结构，不归宰相统率。

因此，宋代台谏对宰相领导的政府构成了强有力的制衡。苏轼说，台谏“许以风闻，而无官长。风采所系，不问尊卑。言及乘舆，则天子改容，事关廊庙，则宰相待罪”。按照宋朝的惯例，宰相一旦受到台谏弹劾，即应暂停职权，“待罪”家中，等候裁决。而裁决的结果，很可能便是宰相辞职。北宋侍御史刘挚对此也有描述：“伏见祖宗以来，执政臣僚苟犯公议，一有台谏论列，则未有得安其位而不去者。其所弹击，又不过一二小事，或发其阴私隐昧之故，然章疏入，即日施行。盖去留大臣，一切付之公议，虽人主不得以私意加也。”此论虽然略有夸张，但在台谏系统运转正常的时期，如宋仁宗朝，宰相因为被台谏弹劾而去职的情况十分常见，据学者统计，从明道初至嘉祐末二十余年间，因台谏论列而罢免的宰执，即有二十三人之多。

◎　宋《瑞应图》中的宋朝官员

说到这里，我们便明白过来了，宋朝的政体实际上包含了双重的“二权分立”：第一重是君权与相权的分立。政权归于君主，治理权归于宰相，用宋人的话来说，“权归人主，政出中书，天下未有不治”。君主的权责是任命宰相（论一相），宰相的权责是组阁（论百官），治理天下。君主与宰相“各有职业，不可相侵”，君主若是侵夺宰相之职权，则属违制，将受到群臣抗议：“今百司各得守其职，而陛下奈何侵之乎？”

第二重是政府与台谏的分立。宋人经常将“执政”与“台谏”对举，可以看出他们有着非常明确的分权意识：“天下之事，一切委之执政”；“一旦谏官列其罪，御史数其失，虽元老名儒上所眷礼者，亦称病而赐罢”；君主则居于超然地位，“常使两者（执政与台谏）之势适平，足以相制，而不足以相胜”，如是，“人主可以弁冕端委而无所事”。

不能不承认，这是一个精妙的政体结构，体现了中国式的分权与制衡之美，——谁说传统政治中没有优良制度呢？