产业园区转型再生：精明收缩视角下的差异化空间引导

城市规划是以空间为载体的公共政策［6］，常高新为存量用地更新所制定的种种政策，只有落实到相应空间上、进行精细化的设计才拥有实施的可能性，否则仍然难逃“一刀切”、粗放难以实施的命运。借鉴上海自贸区“菜单式”管理的思路（专栏6-12），依据常高新存量工业用地更新的政策体系建立菜单式的政策来引导更新。充分考虑各种政策的适用情形和对未来变化的适应能力，结合功能导向等确定不同功能片区的差异化策略组合［7］，形成支撑常高新存量用地更新的综合政策组合。差异化的政策既有利于政府对于各片区的引导与管控，又显著降低了原业主和市场主体更新的制度成本。

专栏6-12　空间规划菜单式管理政策的地方经验

上海自贸区控制性详细规划的菜单式管理：

改变传统规划单一用地性质的管控方式，通过编制“综合分区土地用途和建筑功能兼容引导表”，对土地使用进行“菜单式”管理。在符合规划、安全、环保、卫生以及建筑实际使用等要求和规范的前提下，兼顾相邻用地单位的意见，在街坊主导功能和兼容功能比例的控制范围内，鼓励土地的综合利用和建筑的复合使用，激发区域发展活力（见下表）。

综合分区土地用途和建筑功能兼容引导表(www.xing528.com)

来源：上海市城市规划设计研究院《中国（上海）自由贸易试验区控制性详细规划》。

这里仍以常高新黄河路地区的工业用地更新为例，针对不同的功能片区，建立包括供地模式、税收激励、绩效评估、准入限制、实施机制、创新引导、产权管理七个单项的差异化菜单式政策。针对更新地区和项目的实际情况，鼓励采用多种供地模式和实施机制政策，提供多样的供地和实施政策。更新服务核心片区（下文简称核心区）要强化政府引导和参与，推动区域整体更新；研发功能提升片区（下文简称研发区）和企业自发更新片区（下文简称自发区）则要充分激励业主自主更新，尊重市场意愿，以市场推动为主，政府适当组织和参与。建立包括土地使用税底线标准和土地使用税的税收调节政策，引导和倒逼相结合。提高核心区土地使用税底线和使用税奖励高线标准，增加存量用地企业对更新的压力和获益的期望。设立较低的土地使用税底线和使用税奖励高线，在保有一定更新压力和期望的同时，给予研发区和自发区一定的更新时间。建立综合的绩效评估标准，提高土地使用效率。依据差异化的功能导向和产业政策，制定相应的产业准入限制。建立差异化的产业用房配建比例，鼓励核心区建设较高比例的产业用房，降低其他片区产业用房的压力。确定产权期限和产权分隔出让比例，实施灵活的产权管理。鼓励核心区积极转型，以长期的新出让年限和高出让分隔比例激励社会资本参与更新；缩短自发区用地的产权期限，倒逼企业主动实施更新，并保持产权的完整性（表6-13）。

表6-13　常高新黄河路地区工业用地政策菜单

注：供地模式A为回购出让；B为用地置换；C为租让结合；D为自发流转；E为协议出让；F为继续持有。实施机制①为政府主导更新；②为原业主自发更新；③为市场主体推动更新。