产业园区转型再生的精明视角

相比较于E1模式的通用性与E2模式在部分市场活力较强的地区已经试行，E3模式在仍然由政府和市场主导的产业园区转型中，囿于土地制度等因素而并不常见，但却有着强烈的需求。笔者认为，土地原产权主体自身的转型升级如果可以通过制度设计来均衡诉求与需求，将交易内化在原产权主体与政府之间，相较于E2和E3，这是一个大幅减少交易频次与交易成本的过程。因此，笔者试图构建一个政府—原产权主体可以进行高效博弈的政策，以及试图突破现有土地制度的桎梏，通过减少交易频次来降低交易费用，从而减少土地转型再开发的难度。

1）构建土地原产权主体自发更新转型的申请—协商制度平台

如前文所述，往往土地原产权主体的诉求与政府的需求相悖，因此单纯依靠两者之间诉求—需求的无序博弈，往往会带来更大的交易成本而无法推进土地转型的启动。由此，笔者试图构建一个二者申请—协商的制度平台（图5-14），来进行有序的、公开公正的博弈谈判，均衡二者的利益，从而解决RA＜a和RG＜g的困境。

首先，政府应出台应对土地原产权主体更新转型的申请条例，用以受理企业自主更新的申请。为了保持公平、公正，政府按照地区的规划要求和发展需求进行审批，并应将审批通过的企业申请进行公示，如果对方案没有异议则纳入政府的更新计划之中。其次，为了保证原产权主体进行的更新与政府对用地属性、空间管控等要求相一致，纳入更新计划的原产权主体还应自发制定更新计划，设计更新转型方案，政府会根据是否符合配建及相关用地要求，以及宏观、微观层面的产业需求来决定是否通过方案。如果符合政府的相关要求，则进行更新方案公告，允许原产权主体自发对土地进行转型更新。

图5-14　产业园区存量土地更新的申请—协商制度

申请—协商制度是在借鉴深圳城市更新单元政策基础上，进行的针对一般地区土地转型的政策创新。更新单元平台的建立，为政府与市场主体建立了转型更新对话的平台，大大促进了深圳城市土地更新的进程，减少了无序博弈带来的高昂制度成本。通过申请—批示的阳光化公示制度，可以在最大程度上避免暗箱操作的可能，一方面可以逐步吸引土地原产权主体自发的转型，另一方面减少了有意向进行产业升级转型的企业的更新交易成本。通过更新方案申请与细化制度的建立，更加明确企业对土地的更新意向，从而方便政府的审批与管理，也防止了企业在土地更新中为了自身利益而破坏公共性的行为。(www.xing528.com)

2）解除招拍挂的制度桎梏，构建存量土地补地价的自发转型制度

依照现有的土地制度，即便在政府—土地原产权主体达成博弈均衡的基础上，仍需重新进行土地的收储—招拍挂来施行更新。前面笔者提及这种治理模式下的用地更新，大大增加了交易频次与交易成本，造成了博弈困境。在市场经济环境日益发育的今天，这种政府主导的土地收储制度模式已经越来越无法适用于自发转型的需求，需要解除制度桎梏。在此，笔者试图构建存量用地补地价的自发转型制度，来支持现物权利人或者现物业权利人的联合体进行自主开发转型［23］——原产权人可以依据规划重新取得建设用地使用权，不再需要进行重新招拍挂的程序。

存量用地更新转型补交地价，意味着原产权主体可以通过补交土地出让金的方式来重新获取产权，省去了重新收储招拍挂的过程，从而大大减少了交易频次，减少了交易成本，对于未来越来越多的产业园区转型有着重大意义。存量用地更新补交地价的制度施行主要包含两部分：首先，政府应制定明确的优质企业准入规则，形成严格的产业名录和评价管理机制，对产品标准、建设水平进行严格筛查，也即对土地原产权主体进行一个转型规则框定，不得随意转型；其次，为鼓励土地原产权主体自发的升级转型，允许企业在不改变用地功能、不影响周边空间使用效益的情况下进行办公用房加建、改建，在确定补交土地出让金的原则要求基础上进行一定的减免优惠。通过制度设计，既明确产权重新配置转型的框架，又在明确转型方向的基础上对原产权主体进行转型奖励，同时省去了招拍挂等大量的交易成本。

国土资源部颁布的《节约集约利用土地规定》（国土资发〔2014〕61号）已经明确规定，鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。近年来常州等多个城市政府也出台文件，鼓励工业企业在符合城市规划且不改变工业用地性质的前提下，利用自有土地重建、改建、扩建厂房，涉及容积率提高的，不需补交土地出让金。可见，土地原产权主体的自发转型已经在实践中备受鼓励，存量用地更新补交地价的制度设计也能更好地适应产业园区低效工业用地转型的实际需求。