产业园区转型再生：精明收缩视角下的制度突破

相比较于E1模式中针对转型动力不足而进行制度设计以重构产权、激发活力，E2模式面临的主要问题则是如何在市场动力充足的情况下，在土地转型再开发过程中保证公共性得到维护，降低产权置换带来的公共性遭到破坏的交易成本。既要通过制度设计框住市场主体的开发行为，以及保障原产权主体的权益，又要促使在产权重置中政府、市场主体和原产权主体的博弈达到帕累托最优。因此，笔者构建了三个博弈条件——产业园区土地转型的顺利推进需要同时满足三个条件，其中条件二在市场活力充足的条件下较易满足，基于此笔者主要对条件一、条件三以及中国语境下的综合制度条件进行综合考虑。通过土地转型过程中的制度重新设计与创新来实现低交易成本重构产权，从而达到博弈均衡，为未来越来越广泛的市场主体取代部分政府角色而参与产业园区土地转型运作提供一定的政策与经验借鉴。

1）产权边界限定：构建工业用地的全生命周期管理制度

（1）制定明确优质企业产权准入的制度

政府在选取意向市场主体时，应形成严格的企业名录和评价管理机制，对产品标准、建设水平进行严格筛查。首先，为了更好地实现产业园区转型的意图，达到园区转型的方向，政府首先应建立准入的优势产业名录，防止低产能、高污染等对公共性损害极大的产业项目进驻，以达到推动产业园区产业整体转型提升的目的。在明确优势产业后，遴选现有有意向的优势企业，建立对现有企业的产能、环评等详尽的制度标准，从而从源头上确保新市场主体的进驻符合产业园区转型的总体方向，防止出现CG＞g的困境。其次，明确市场主体的带方案收购政策。为了避免由于个体的无序建设造成产业园区景观、风貌混乱，要求意向市场主体在提出收购转型时应附带开发建设的方案，明确未来园区转型的业态发展与空间设计，并应与城市整体风貌和谐融入。最后，意向企业方案通过后再与有转让意愿的企业达成一致转让意愿，进行园区的转型开发（图5-13）。以深圳市为例，政府通过自上而下的更新单元计划与审批保证更新的有序进行，然后市场主体以自下而上协商式规划推进更新单元的构建，制定更新单元规划并上报，规划通过后才可以进行下一步的开发建设。

（2）工业用地产权出让的弹性使用年限与全程监管

在产业园区用地转型再开发过程中，新的市场主体可能为了获取更大的资本增值而对公共性产生破坏，必须对产权边界进行界定。在此，笔者提出了工业用地出让的弹性使用年限与全程监管的制度设计［22］。

图5-13　优质企业产权准入的制度设计(www.xing528.com)

首先，在不影响市场活力的前提下，规定工业用地出让的弹性使用年限，也即新的市场产权主体在对原产权主体实施收购后，土地的使用年限并非是固定而是有一定弹性的，实行差别化使用年期供应。对采用弹性年期出让的工业用地，明确土地产出效益指标，建立绩效考核评价机制。在考核期间，如果项目在产业、空间等方面既满足市场主体自身的发展要求，又能满足对公共性的要求，则再进一步进行土地使用年限的长期出让；如果难以达到预期要求，则予以整改或强制勒令市场主体退出，直到达到博弈的均衡。关于这类政策实施的可行性，其实近年来工业用地弹性出让政策已经在北京、湖南等地区试运行（表5-7）。这也意味着随着中国经济社会的发展变化，在遵循土地管理法规基本原则的前提下，各种匹配市场化需求、消除市场资本外部性的政策，必然会与时俱进地不断推出。

其次，除了一开始的工业用地弹性出让机制外，还需要建立产权使用的全程监管机制。通过建立年度考核机制，明确企业年度考核计划的管理职责和流程，界定对不同用途用地的绩效认定标准、不同绩效用地的奖惩办法以及土地退出机制的适用情况，用以监管新的市场产权主体，维护产业园区转型再开发的公共性利益。综上，笔者认为E2模式下的制度设计不再是仅仅促进产权的流动以降低产权交易成本、优化配置产权，而是通过政府—新的市场主体的博弈来限定产权使用边界，维护公共性，降低整个社会的交易成本。

2）构建市场：原产权主体交易的权益保障制度

表5-7　工业用地弹性出让政策试运行的地区（不完全统计）

不同于E1模式中土地的收储与出让都是通过政府作为中间的关键主体来进行的，E2模式市场主导的产业园区转型开发虽然建立起了市场—土地原产权主体的直接交易模式，省去了与政府交易这一环节，降低了交易成本，但是在交易中市场—土地原产权主体的权益却无法得到制度保障，反而在一定程度上增加了交易成本，阻碍博弈均衡的达成和产业园区的转型。因此，必须构建市场—土地原产权主体交易的权益保障制度来进行规范化转型操作。首先，政策需要应对的问题就是市场—原产权人之间的信息不对称，由此造成市场主体以低价攫取原产权人的土地产权，侵蚀本属于原产权人的利益。其次，需要应对的则是原产权人掌握讨价还价的“猫鼠游戏”。以非理性、非市场的手段来攫取土地权益，造成收购价格的非理性飙升，给产业园区的转型带来困境。因此，必须引进一个合理的市场机制：一方面，应尽快建立市场主体公平公正的竞拍投资渠道，建立公开竞争的制度平台，更多地依托价值规律的优化配置作用，实现土地交易信息公开化，通过网上平台等进行公示，减少信息不对称带来的过高交易成本；另一方面，一些原先拥有土地的企业不会轻易放弃土地产权，甚至过了产权期限仍要争取更大的利益，因此应建立透明的查验制度，针对原产权人的产权规模和利用状况，通过容积率彻查、产能彻查、环评等制度，打击土地市场的非理性垄断竞争行为，从而进一步推进土地产权的优化配置。