E1博弈均衡之制度突破-产业园区转型再生

如前文所述，若想推动E1模式产权的重构与城市产业园区转型，必须使四个博弈条件达到均衡。因为不同区位、社会经济发展状况环境下，园区转型面临的政策、市场以及政府本身条件不同，所以若使四个条件达到均衡往往面临着较大的困境。基于此，笔者对每个博弈条件以及中国语境下的综合制度条件进行综合考虑，试图通过转型过程中的制度重新设计与创新来实现低交易成本重构产权，寻求转型的突破口以及创新治理模式，转变政府自上而下单维推进的道路，从而达到博弈均衡。

1）政府主动触媒+预收储制度创新以启动园区转型

（1）政府触媒的刺激与推动

鉴于E1模式中，面对土地市场需求和市场更新主体都缺乏相应的活力，市场对投资转型的回报预期不足而导致产业园区转型启动困难的现实，笔者认为可以借鉴城市触媒理论［19-20］来进行。也就是说产业园区转型的启动，首先应通过政府主动介入的一些触媒式项目更新转型（更多的是重要公共配套项目）来迅速提升片区品质，通过政府投资或主动引入一些能显著提升地区市场价值、促进产业转型的目标项目，让市场资本产生空间增值的理想预期，进而产生促发产业园区转型的化学连锁反应，激励片区整体更新的顺利进行。通过触媒地区的选择与投资建设，既提升了地区转型升级的预期，同时也满足了政府对产业发展方向的管控。

（2）预收储制度的创新设计

面对政府可能出现的CG＞g的收储启动困境，笔者提出创新收储制度，建立预收储制度创新设计。所谓预收储制度，是指在收储前首先由政府与企业达成预收储协议，摸清现状，了解并谈判协议确定收储成本；然后进行转型地块的预申请［21］，政府公布计划转型地块，确定意向投资人，并以保证金方式提前筹集部分补偿金（图5-11）。

在预收储的过程中，突破了原有制度下收储前的定价机制和价格浮动机制，政府首先对现状情况进行摸底调查，形成具备收储转型更新潜力的项目集合，与土地原权利人谈判协商，选取有意愿进行收储的项目并将其纳入触媒转型项目库，制定转型实施与发展计划，并公示更新用地土地出让计划表；其次政府审核企业申请，确定出让底价，并收取一定比例的保证金从而纳入政府的土地储备基金中，在明确土地原权利人协商拆迁、补偿事务后启动转型，推动目标地块进入“招拍挂”程序。如上，创新的预收储制度通过市场主体保证金的收取，大大降低了政府收储的资金风险与压力CG，并达到CG＜g的博弈条件均衡，同时降低了意向受让方与原权利人、政府间的交易成本（时间），为推动土地产权重构的产业园区转型提供了制度突破点。

图5-11　土地预收储制度的运作机制(www.xing528.com)

然而，预收储制度在中国现实的土地开发制度语境下能否实施也是至关重要的，脱离制度背景的制度设计与创新是毫无意义的。笔者对国家当前有关的土地制度文件以及各地的工业用地转型实践进行剖析，这里列举一些情况：2009年9月上海市已经率先推出了土地出让“预申请”制度，规划和国土部门提前公示半年或全年的供地计划，以便于开发商有针对性地制定拿地方案。对公示地块有兴趣的开发商，承诺合适的价格，便可以直接和规划、国土部门进行“对接”。国土资源部2010年颁布的《保发展保红线工程——2010年行动方案》（国土资发〔2010〕46号）对土地预申请制度有了明确规定，即调整完善土地管理政策，推行土地出让预申请制度，探索土地出让综合评标办法，实际上已经在国家制度层面对预申请制度予以了确认。因此，在预申请制度上建立的产业园区低效工业用地预收储制度创新是可行的。

2）创新联合开发制度以推动合作博弈

产业园区的工业用地转型启动后，各利益主体在转型过程中难以同时满足各方博弈条件的困境，往往致使合作博弈的失败。因此，如何能够在市场活力不足的情境下建立达到各博弈主体的产权利益均衡，实现RG、RA、CM最大化，成为重构产权、成功转型的关键。基于此，笔者提出了联合开发的制度设计。联合开发的涵义是指组建三方或多方平台的联合开发体，引导社会资本与原土地权利人积极参与转型，构建多方利益共享的土地转型机制（图5-12）。在联合开发中，政府提出具体开发意向，并以土地出让金作价入股联合开发体；土地原主体则可以以其土地产权根据自身开发意愿入股部分比例；新的市场主体在明确投资意向后提供开发资金。联合开发体内各主体进行谈判协商，明确在开发体内部的各自权利构成，协商讨论区域的开发调整方案，明确并落实各相关方的收益分成。

图5-12　土地联合开发制度的运作机制

联合开发体制度突破了原有单维度的政府—原产权人—市场主体的产权博弈关系与治理模式，通过利益共享机制，通过土地原产权人的产权作价入股，既大大减少了政府的收储资金，同时原产权人还可以享受产权的未来溢价增值，大大提升了转型中的RA，从而促进RA＞a的博弈条件达到均衡。对于政府而言，在大幅减少收储资金的同时，通过土地出让金的入股，既可以获得未来产权的持续收益RG，同时还可以参与规范联合开发体的开发路径，引领产业转型方向，保障转型中的社会、公共利益，从而推动RG＞g的博弈条件达到均衡。对于新的市场主体来说，本应由其支付的土地出让金作价入股联合开发体，一方面大大减轻了其拍卖产权的成本CM，另一方面多方联合开发的模式也为市场投资提供了信心，进一步激励市场主体投资转型，推动CM＜m的博弈条件达到均衡。

对于联合开发制度实施的可行性来说，国土资源部、全国工商联《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》（2012年）中规定，民间资本投资主体以出让方式取得的土地，可依法通过转让、租赁、作价出资入股等方式盘活利用。在依法合规的前提下，支持、鼓励民间资本投资主体以市场交易、合资合作等方式盘活利用其他国有建设用地。江苏省委省政府《关于全面推进节约集约用地的意见》（2012年）中也提出了创新存量建设用地利用和管理制度，因地制宜采取协商收回、收购储备、调整用途等多种方式，在充分尊重权利人意愿的前提下，鼓励采取自主开发、联合开发等多种模式等，推进城镇更新和用地再开发。深圳市也已经在实践中尝试采取多主体联合开发的模式来推进旧村、旧工业区、旧镇的改造，取得了很好的效果。因此，联合开发制度完全可以运用到产业园区低效工业用地的转型再开发之中。