城市产业园区精明转型的三种模式

1）政府主导的转型模式

政府主导的转型模式是指政府通过财政支出来与待转型产权主体进行转型谈判以及土地产权回购和土体整备，而原产权人通过补偿谈判接受政府收储，然后再将收储完备的土地通过市场化出让给新的产权主体进行转型经营的过程。在这个过程中，新的市场主体只参与最后土地的拍卖，而政府不仅制定转型政策，而且提供收储改造的费用，是典型的自上而下治理模式的延续。因此，产业园区工业用地转型中对于政府的政策力度有着较高的要求，因为转型中政府的收入只能来自土地出让金，所以也对政府的财政能力提出较高的挑战。因此，在市场参与工业用地转型活力不足以及土地转型政策制约较大的一般性城市（不像深圳等前沿城市拥有着一些特殊政策），必须通过政府主导的模式来推进城市产业园区的转型。下文笔者试图以常州新北区的产业园区用地转型为例，对该模式进行详细阐述。

常州正处于中心城区逐步外拓、国家土地管制日益严格、许多工业企业生命周期逐步终结等一系列新的城市发展背景下，这在全国都有一定的普遍性。常州正处于经济全面转型、推进苏南现代化示范区的关键时期，常州高新区是常州高新技术辐射源和产业化基地，已成为城市最富活力的经济增长区域。然而在常州高新区的黄河路两侧地区（图5-6），现状地块内却存在着企业功能单一、产业低端等严峻的问题，不符合城市发展的需要，与周边城市高新技术、创新发展的格局形成了明显的不匹配；同时，地块内用地空间格局混杂，内部企业无序发展，处于拼贴化的集聚状态，因此这一地区的产业、空间都面临急切转型的需求。

然而，与市场经济活跃、政策投放力度大的珠三角等地区相比，常州的经济发展水平、新业态的创新活力、土地增值的空间、市场资本的活跃程度等都显得相对不足，通过产业园区“退二进三”更新能够实现的综合收益也相对有限，因此市场或工业用地原产权主体参与更新的动力不足。在这种情况下，为了提升产业层级、改善城市面貌，政府则成为产业园区用地更新转型的主要推手，需要政府独立进行谈判收储和招引新市场主体。但是，单单以黄河路两侧产业园区地块来说，7.8平方千米的总面积以及100万—120万元/亩的市场收储价格，则会给高新区政府带来117亿—140亿元的财政压力，而目前高新区政府一年的财政收入则只有270亿元左右。因此，通过政府主导的转型模式往往会给政府带来巨大的压力，同时也难以激发市场的活力。

图5-6　常州新北区黄河里两侧低端企业拼贴化集聚

2）市场主导的转型模式(www.xing528.com)

市场主导的转型模式是指在政府提供政策进行转型改造时，经过意向筛选的市场主体参与到政府的土地收储过程中来，通过提供资金等完成对原产权主体的补偿，而与原产权主体达成协议完成土地产权转移的过程。在此过程中，往往参与转型的市场主体财力雄厚，因此可以提供在对原产权主体进行土地收储时的补偿金以及后续的改造资金，政府更多充当协调人、监督人和规划的角色。市场主体通常参与到与原产权主体的谈判和土地收储补偿的过程中，大大减少了政府的财政压力。因此，市场主导的转型模式通常要求当地市场投资有着较高的活力以及较高的市场回报率，而且不可忽视的是更多市场资本投入转型，一方面，以市场为导向的用地转型是以利润最大化为目的的行为，容易造成政府在项目开展过程中的“缺位”“让位”，并间接引发了各种问题［17］；另一方面，市场主体在改造过程中往往针对的单一地块以及单一项目，缺乏对空间的整体把控，往往容易造成空间的混乱与品质下降。下文笔者将以深圳城市更新单元中的用地转型为例，对该模式进行详细阐述。

深圳作为中国市场化程度最高、市场最具活力的地区之一，同时也是土地资源最为紧张的地区。进入21世纪以来，深圳的发展日益受到土地资源的制约，2013年以来深圳新增可建设用地年均不足9平方千米，已经面临无地可用的困境。在此实际形势倒逼下，深圳只能通过城市更新来实现持续供应土地，并创新提出了存量用地转型更新中的更新单元政策体系，并以此推进旧工业区改造［18］。得益于深圳旺盛的市场活力，更新过程中非常强调市场的作用，政府不直接进行财政投入，而是充当规划引导、审批和政策支持的角色，例如通过地价减免或容积率奖励等政策来鼓励和吸引私人投资，由市场与园区产权主体协商完成更新。在用地转型更新的整个过程中，政府负责制度设计与利益协调，市场与原产权主体进行合作与利益分成。然而，正如前文所述，市场主体的过于强势与政府的相对缺位也造成了更新中的一系列空间问题，例如以容积率为主要奖励政策手段造成更新再开发强度的急剧上升，满足了市场需求而忽视更新的整体性并造成城市空间、功能破碎等。

3）原产权人主导的转型模式

原产权人主导的转型模式是指原产权人有较强的自发转型愿望，在政府提出转型升级目标后，在土地招拍挂流程中原产权人不希望其他市场主体参与介入，而是自身重获产权进行产业转型升级的过程。在此过程中，原产权人往往有着较为明确的土地转型升级标的，或是进行生产环境的综合整治，或是进行产业转型升级，或是进行功能改变，而无论如何，相较于其他模式，原产权人并不希望放弃土地产权，而是继续希望能够重获产权以进一步使企业增值。原产权人会根据自身生产环境进行选择是否转型，由于同一地区企业发展状况不同，原产权人主导的转型模式在各地不同环境中都有存在，但也面临着同样的困境：一方面，现状制度下用地改变功能、用途和拆除重建均需要先由政府收储，再通过公开市场竞拍，原产权人面临失去土地产权的风险，参与盘活低效土地的积极性与产权激励往往会在高昂的土地重新获得成本面前荡然无存；另一方面，土地自发转型后往往存在体量扩建、容积率升高等问题，带来对公共利益的损害，无秩序的用地功能转型也将进一步影响产业园区的整体发展。

以常州武进区为例，在宏观要求与区域诉求下，产业转型已迫在眉睫。作为武进区工业发展的主要载体，近年来武进高新技术产业园区对工业产业进行了转型引导，对现有的机械、纺织、化工等工业企业加强技术改造，调整用地规模和布局，适度集聚，并结合工业企业用地、产出、能耗等指标情况实行分类分档、动态管理，并制定了四个改造模式：保留提升、近期拆除、远期拆除、功能置换（图5-7）。此外，还构建了工业用地自发转型的“土地+规划+财税+产业+其他”多级政策支撑体系，允许低效工业用地有条件转型，采用存量补地价等规划、土地政策来支持原土地权利人依据规划重新取得土地使用权，进行自我升级与转型。