产业园区转型再生：精明收缩视角的成功案例

地方政府参与存量用地再开发的主要方式，正逐渐从财政投入向政策创新转变。针对发展权、使用权交易中的现实障碍，发展权的差异定价和使用权的议价限制成为部分地方政府实施政策干预的两条创新脉络（图5-4）。其一，通过分类、分区域的发展权定价，在允许或鼓励自主再开发的过程中，维护公共利益并保障政府对城市开发的总体管控；其二，通过规范补偿标准、调整决议方式，限制权益主体的补偿议价空间，防止权益主体对再开发收益的野蛮占有，降低政府收储和市场收购的难度。

图5-4　产权交易的政策干预脉络

1）发展权的差异定价

地方政府根据不同的发展权形式（变更功能、开发强度等具体情况），分类设定权益主体（或市场联合体）购买发展权的价格，这是土地增值利益分配的核心环节，也是政府保障基本公共利益的关键所在。购买价格的设计不仅局限于货币方式（地价），还包括了公益空间的征用、公益开发责任的承担等空间形式，以实现公共地租收益、公共服务和设施提升、城市转型升级等多种公共利益。以深圳为例，其创新了城市更新的“申请—审批”模式［12-13］，根据不同的更新类型，明确差异的发展权和相应的交易定价（表5-2）。综合整治类，不涉及使用权的调整和发展权的交易，主要属政府协调和出资的公共项目［14］。功能改变类仅涉及土地使用功能调整，申请主体可通过补缴地价的方式向政府购买发展权。拆除重建类对于土地使用方式的调整重大，发展权定价的方式也最为复杂，包括了地价补缴、公益土地征用、保障性住房配建、创新型产业用房配建等内容。申请主体需要通过“更新单元规划”进一步落实公益用地等空间性的定价要求，并借由“更新单元规划”向政府提出容积率奖励等利益诉求。最终审批通过的“更新单元规划”，是政府与其他主体通过协商方式，围绕发展权形式和交易定价达成的博弈均衡点。

为了保障对土地开发的总体控制，大多数的地方政府严格限定发展权交易的适用区域，作为允许自主再开发的特殊政策区（表5-3）。适用范畴的界定作为发展权交易的基础，也反映着地方政府对自主再开发的差异态度。与深圳相对开放的发展权交易模式不同，大多数城市仅仅针对特殊的工业用地区域，试点开放发展权交易。以厦门为例，其针对工业存量用地设置自行改造区，设置的原则是规划保留类产业园区以外的工业用地，同时扣除规划为城市基础设施等公共项目以及列入近期收储计划的用地。自行改造区内的再开发行为还需要接受功能类型的管制，权益主体可以将工业仓储用地改变为办公、商业、酒店等现代服务业项目，但是不允许变更为经营性商品住宅。这一政策旨在保障政府对于住宅供给市场较强的宏观调控能力，避免自主再开发对现有市场的冲击。“政府主导”的广州模式，则更加强调政府对于核心资源的土地储备，可以进行发展权交易的仅有条件苛刻的少量工业用地。按照城市更新的片区策划方案，城镇住宅的全面改造以及旧厂房中规划为商业住宅和重点地区的商业服务设施，均优先由政府收储。

表5-2　深圳不同更新模式对应的发展权交易定价(www.xing528.com)

表5-3　发展权交易的政策区设计

2）使用权的议价限制

在使用权交易环节，地方政府虽然没有直接定价的权力，但是可以通过政策干预，限制权益主体与市场或政府的议价能力，防止权益主体对于土地溢价的过度占有。由于既有制度对补偿标准的设定相对模糊，规范补偿标准成为地方政府首要的政策举措。广州提出按土地实际出让成交价格和利益分成比例折算补偿价格，在收储阶段地方政府仅需按一定比例的基准地价预付补偿金，在土地拍卖完成后，根据实际成交地价按一定比例折减，确定并支付剩余补偿金。这一政策降低了地方政府在收储阶段的资金压力，更重要的是规避了收储成本高于出让收益的风险。地方政府可以通过调整补偿价格占土地出让成交价的比例，直接调控公共与权益主体的利益分成[9]。深圳在2015年的《深圳经济特区城市更新条例（草案稿150731）》中提出拆除重建类的货币补偿标准应该依据三家市场评估机构分别估价的平均值确定，希望通过引入第三方评估机制来规范补偿标准；同时，明确规定建筑物产权置换的拆赔比区间[10]，以此控制权益主体的收益上限，避免将补偿的高成本转嫁到房地产市场中。

调整使用权交易的决议方式，限制少数群体议价能力。在存量用地再开发中，少数“钉子户”往往是抬高交易成本的主要因素。《深圳经济特区城市更新条例（草案稿150731）》突破性地提出政府强制征收和售卖的规定。在住区再开发中，当不愿达成补偿协议的权益主体比例不超过5%时，项目实施主体可申请由区政府强制征收并售卖给再开发实施主体。政策意在效法中国台湾、香港的“多数决”原则［15-16］，避免因少数群体恶意抬价而增加交易成本。目前相关政策尚处讨论阶段，因对《物权法》等规定形成较大突破而广受争议。值得肯定的是立足于公共利益的政府强制行为，仍然是政府合理干预产权交易的重要手段，其合法性和正当性或将随着业主自治的制度确立、法院裁决的司法介入得以保障。