解析中国特殊的土地产权架构，是理解存量用地既有产权格局的基础。中国社会主义市场经济的确立过程，是以国家政府完全权力为起点，以分权化、市场化为主要线索的转型过程［1］，伴生于此的土地产权制度也被印刻了极其鲜明的“中国”标识。为了满足土地的市场化使用需求和中央—地方府际关系的调整，中央政府通过相关的制度设计，解放了捆绑于城市土地所有权之下的复杂的产权束［2-3］，形成了土地所有权、土地发展权、土地使用权可相互分离的产权格局。一方面，通过国有土地有偿使用的市场化改革，市场主体被允许通过一级土地市场有偿购买土地使用权，成为土地使用权的权益主体（下文简称权益主体）；另一方面，地方政府在分权化的过程中，获得管控土地使用方式、批准土地使用方式变更的行政权力，垄断着土地的发展权。因此，存量用地锚固着分离的产权格局和产权主体间的制衡关系，这是影响存量土地再开发的逻辑起点（图5-1）。
图5-1 存量用地的产权分离格局
1）权益主体：土地使用权的有限持有
在国有土地使用权出让制度的设计中，权益主体实际上仅购买、持有土地出让条件严格限定下的土地使用权，这是权益主体无法随意进行存量土地再开发的制度基础。从1987年深圳经济特区率先试点开始，经过30余年的法规制定与完善，以招拍挂为主、协议出让为补充的国有土地使用权有偿出让制度基本确立，成为城市土地供应的主要方式。在国有土地使用权出让制度的建构和完善过程中，始终包含着对土地使用权的限定要求。早在1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下文简称《暂行条例》）中就规定土地出让过程应该附带明确的出让条件[1]，“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地”。而后实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》（下文简称《城市房地产管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规基本延续了相关要求，明确由土地使用权出让合同、城市规划行政许可共同界定土地使用权。至2008年，《中华人民共和国城乡规划法》（下文简称《城乡规划法》）进一步将控制性详细规划的管控要求与出让合同进行整合[2]，将使用权的限制性要求作为使用权交易的前置条件。因此，进入一级土地市场的土地使用权是由城市规划管理部门和土地管理部门共同界定，在用途、年限、开发强度等使用方式限定下的产权。相应的，权益主体购买到的土地使用权是由出让条件具象化的有限产权，并不支持出让条件限定范围以外的土地再开发行为。
2）地方政府：土地发展权的隐性垄断(www.xing528.com)
土地发展权作为一项明确的产权设计，最早出现在英国1947年的《城乡规划法》中，区别于私有土地既有形式的占有、使用等权利，它是一种变更土地使用类型的权利［4］。而后，美国、法国等国家都先后设置了立意相似却又各具特点的土地发展权制度（表5-1），并将其作为空间管制和规划实施的重要法理依据。在中国，土地发展权虽未被现有法律、法规体系明确提及，却真实地隐匿于中央政府赋予地方政府的行政许可权中，其存在性已在学界中达成共识，并形成了诸多内涵相近的概念界定［5-7］。
从中国土地产权的制度特性出发，笔者认为针对中国城市存量用地的土地发展权可以界定为，在土地使用权（出让条件）限定范畴以外，变更既有土地使用方式的权利。具体表现为改变原土地出让条件限定下的用地性质、建设强度等开发权利。可以说，土地发展权是存量土地再开发最直接的产权依据，其依附于地方政府变更土地使用权出让条件、调整土地使用方式的行政权力之中。中央政府在确立土地使用权有偿出让制度之初，就将土地使用权和土地发展权进行剥离，并将土地发展权交由地方政府，以保障地方政府对土地使用方式的持续监管。《暂行条例》中规定“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准”。而后《中华人民共和国物权法》（下文简称《物权法》）、《城乡规划法》等法律法规[3]也都对擅自改变土地使用方式的行为进行了明确限制，强调土地使用方式的调整需由相关的行政主管部门批准。因此，地方政府掌握着管制与调整土地使用方式的行政权力，即垄断着存量用地的发展权，这也是地方政府向存量用地再开发行为征收公共溢价（使用方式变更获得的超额收益）的法理依据和产权基础。
表5-1 不同国家的土地发展权特征
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