产业园区转型再生：体制变革引领

1）以“政区合一”推进园区政府职能完善

产业园区经过较长时间的发展之后，已经不仅仅是承担开发建设与产业发展的载体。如何推动园区空间向着各项职能协调发展的新城区转型，并发挥其引领创新的作用，成为许多产业园区需要面对的问题。实际发展中，大量增加的社会事务管理与社会服务功能也在倒逼园区体制转型，园区地位与权责相对模糊和受限已经成为现实矛盾。所以，很多地方出现了推进园区与行政区的“政区合一”行动（表4-6），产业园区实际上演变成了一个“准行政区”［8］。

表4-6　我国部分高新技术园区“政区合一”的改革（不完全统计）

通过“政区合一”的改革，一是显著增加了产业园区的相关管理权限，成为具有高度自主性的经济、行政复合机构，有能力利用掌握的资源制定和实施更有利于园区转型发展的政策。在产业园区已经成为创新机会的发现者、创新服务的提供者、引领区域创新变革的企业家、发展方向选择的导引者，以及动员和组织资源支持区域创新发展的组织整合者［8］的今天，自主灵活的政策体系显得尤为重要。二是这样的改革往往显著扩大了园区的管辖面积，通过具有中国特色的空间开发建设机制（例如“土地财政”）可以增强园区的财政实力，从而为其他事业的发展（创新发展、产业转型等）提供足够的基础。三是相对完备的政府机构设置，有利于园区提供更为全面的服务，尤其是社会管理方面的短板得到弥补，从而提升园区的综合竞争力，推动产城融合发展。可以说，“政区合一”的改革在一定程度上解决了过去产业园区在社会管理等方面的短板，同时也为园区进一步的发展注入了空间资源、政策资源、体制资源。例如常州市高新区与新北区实现了一套班子、两块牌子之后，有效地推动了新北区城市职能的发展，已经成为产城融合发展的典型片区。同时，原有常州市高新区推进创新发展的优势继续得到强化，空间资源的扩张更是拓展了常州市高新区统筹调配的空间，增强了其财政的自给能力。

2）以制度创新推动园区服务的精细化与市场化

通过创新产业园区发展的制度，形成小型化、市场化的园区发展主体，可以显著推动园区服务的精细化，这主要体现在两个方面：一方面，现有园区管理部门进一步实施政企分离，将行政管理与建设开发分离，以市场化的公司形式来参与和管理园区的开发建设；另一方面，在既有大园区之中探索成立众多专业化、小型化的园区，这些园区往往专注于某一个产业方向或着力于创新的孵化，市场化主体的小型园区可以给予对应企业更为精细的相关服务，实现服务的全覆盖。例如无锡市惠山经济技术开发区就针对不同的服务对象，成立了O-Park（软件外包园）、L-Park（生命科技产业园）、W-Park（风电科技产业园）、DI-Park（数字信息产业园），不同园区由独立的市场主体运营（图4-10）。各个专业园区有着明确的产业发展规划、相关人才引进计划与政策、产业扶持政策、公共服务性质的技术平台，同时有着服务企业从初创—孵化—加速的全套体系，高效率地解决企业用房、人才用房、财务、金融等多方面问题（表4-7）。总体上来看，产业园区早已不是以前仅仅提供规模化的土地、人才市场、基础设施，而是开始转向成体系的精细化的服务。只有完备的、便捷的、高效的服务体系才是未来园区竞争的核心体制优势。(www.xing528.com)

3）小结：体制变革引领加速制度演化的干预机制

图4-10　无锡市惠山经济开发区内的四园与多个物流园区

推动大园区职能的完善、小园区服务的精细化与市场化，是产业园区管理体制变革的两个关键方面，它们共同构成园区体制改革的整体内容。通过这样的体制变革实际上是推动了园区制度的演化，在这个过程中，通过大园区的平台式、规范化服务与小园区的市场化、精细化服务，可以为企业转型发展（原有企业的转型、新企业的进入、企业初创）提供良好的转型预期收益（包括转型成功的可能性、新企业的适宜性、创业企业的风险性），同时显著降低当下参与转型发展的交易费用。从这个范畴来看，体制变革引领的转型路径可以显著加速制度演化循环，从而推动园区转型的自发演化。制度演化循环可以间接影响分工深化的循环，但是制度演化的规律更快，也有着更为显著的效果。总体来看，体制变革引领的路径就是通过体制变革来实现园区由传统“低要素成本优势”向“新制度竞争优势”转变，从而着重以推动制度演化加速循环的方式来推动园区转型的自发演化（图4-11）。

表4-7　无锡市惠山区生命科技产业园提供的精细化的服务平台