产业园区转型再生的典型案例

1）案例区发生的收缩现象

案例区位于常州高新技术开发区（下文简称高新区）黄河路两侧，面积约为9.7平方千米，约占全区城乡建设用地的1/20，约占全区城镇工业用地的1/8。早在1990年代初，该地区就开始作为开发区大规模发展工业，是常州市高新区的工业起步之地，至今已持续20余年，目前案例区仍然以工业用地为主。近年来，案例区所在的区位条件、周边条件发生了巨大变化，北邻京沪高铁常州北站，东临黄河路商务区、环球恐龙城，其紧邻高铁枢纽区、城市核心区的双重区位优势不断凸显（图2-7）。特殊的区位条件，决定了案例区的发展将受到高新区甚至常州城市产业转型升级、空间结构调整的直接影响。

图2-7　案例区在常州高新区范围内的区位

常州高新区长期以来一直保持较快的增长态势，是推动常州经济增长和工业化的重要引擎板块，GDP和工业增加值等经济指标平稳提升。在保持工业主导地位的同时，常州高新区的产业结构由2010年的2.0∶67.0∶31.0逐步优化为2014年的1.8∶58.0∶40.2，从工业强区向综合新区的转型趋势明显。2006年至2014年间，高新区对常州市经济的贡献不断提升，以常州市10%的土地面积创造了常州市18%的地区生产总值、23%的工业增加值。伴随着经济总量的快速增长，常州高新区的空间呈现向外扩张的趋势，“十二五”期间每年新增建设用地面积在2平方千米以上。同期，高新区的人口吸纳能力不断提升，成为全市人口增长最快的区域。

就在常州高新区总体快速增长的背景下，案例区却呈现出与全区总体发展趋势相悖的收缩现象，成为镶嵌在增长区域中的“穿孔”。案例区内现有近300家企业，产业类型极为混杂（图2-8），既有传统企业，也有高新技术企业。排除20家因拥有多个生产基地而无法独立统计税收的企业外，其余企业总税收贡献从2011年开始逐年下降（图2-9）。基于案例区中200家企业（占企业总数的2/3）提供的信息，2014年的工业总产值和就业人数均比2010年有明显减少，企业经营状况参差不齐，经营不善的企业居多（表2-4）。案例区内15%以上的土地处于空置、闲置状态，占地超过50%的企业出现亏损或面临利润下滑的危机，仅有30%的企业仍然保持稳定营利状态，而其中又有将近1/3的企业已经把主要的生产业务迁出了案例区。案例区呈现收缩现象的原因，除了源于传统企业因为市场环境的变化而难以为继外，在很大程度上是因为受到政府的主动干预。

图2-8　案例区企业的产业类型分布

图2-9　案例区企业的经营情况

表2-4　案例区内各类企业数量以及占地情况(www.xing528.com)

2）政府主动干预的收缩效应

为了促进产城融合、顺应功能综合化的诉求，早在2010年常州高新区政府就提出了“一城三区”的总体空间结构（图2-10），把案例区作为北部新城的重要组成。同时明确表示要以北部新城作为城市建设的核心，发展行政教育、商务商贸、创意研发、旅游休闲、高品质居住等功能；制造业功能将向外围的滨江高新技术产业片区、黄河路高新技术产业片区集中。2012年高新区政府进一步细化各区功能，提出“十大板块”的建设思路（图2-11）。案例区所处的通江中央商务城被规划以高端商务办公、高端企业总部为主要功能，案例区则以生产性服务业为目标产业。政府希望通过案例区的功能转型，缝合产城关系，拓展城市服务功能，为外围的产业片区提供创新升级的服务支撑，也为未来高端功能的进一步集聚奠定基础。对案例区战略地位的认知和功能转型的巨大期待，成为政府积极开展空间治理、加速案例区局部收缩过程、加剧局部收缩现象的逻辑出发点。

图2-10　常州高新区“一城三区”布局图

图2-11　常州高新区“十大板块”布局图

长期以来，案例区的土地再开发一直遵循着快速滚动的“收储—再出让模式”。政府基于相对明确的用地需求开展土地征收工作，以保证资金的尽早回笼并带动工业升级。仅2005年到2010年间，案例区内就有83宗土地（约占工业用地总面积的25%）通过再开发实现了工业置换升级。在功能转型目标的引导下，政府对案例区的再开发态度发生了明显转变。一方面，在市场尚无明确用地意向的情况下，政府仍然积极与经营不善的传统企业进行对接，希望趁企业经营的困难期能以相对较低的补偿价格收储土地；另一方面，政府并不急于将土地进行二次出让，而是参照功能转型的要求严格筛选项目。在没有合适项目的情况下则作为战略储备空间进行预留，这也就导致了案例区内征而不让的土地空置现象。政府超前征收低效土地用于战略储备，导致并加速了物质空间的“收缩”。

为了加快案例区的功能转型，也为了支撑外围产业片区中各类专业型产业园区的增长，常州高新区政府主动引导案例区内具备增长动力的工业企业向外迁移。案例区内存在产业混杂、增量空间不足、存量空间利用难度较大等问题，对企业的规模化扩张和品牌形象的提升产生了消极影响，部分成长中的工业企业也存在外迁的自发诉求，这恰恰与政府转型发展的意愿相互吻合。政府通过生产设备更新、升级的财政奖励和相应的税收优惠，激励企业重建生产线、扩大生产规模，并提供空间选址等一系列的配套服务，进而引导企业向外围搬迁。而原来的厂区或暂时闲置，或由政府收购、返租，呈现出“伪停产空置”的现象。以案例区中某制药企业为例，在政府的引导下，向外搬迁至生命健康产业园，占地面积扩大至原来的三倍，而原厂用地则处于闲置状态，处置方式尚待与政府进一步的洽谈。