北宋东京在行政系统上设有两个赤县（京城所属的县称为赤县），是沿用唐代汴州的旧制。大内南面正中御街（俗称天街）以东和大内以东属开封县管辖，县署在仁和门内；御街以西和大内以西属浚仪县（后来改称祥符县）管辖，县署在安远门外旌孝坊西。外城东部南部以及附郭属开封县，外城西部北部以及附郭属浚仪县。两县都隶属开封府，府署在州桥以西的浚仪桥西。两县都设有县尉，主管所辖地区的治安。宋真宗大中祥符元年（公元１００８年），京城内外开始设“厢”，“厢”成为“坊”上级的行政组织，城内厢的长官，品秩比县令要高，或者品秩平行，于是县官的职权逐渐缩小。
东京里城设有左一、左二（属开封县），右一、右二（属浚仪县）等四厢，所属共４６坊；外城设有城东左、城南左、城南右（属开封县），城西右、城北左、城北右（属浚仪县）等六厢，所属共７５坊；附郭有京东第一、第二、第三、京南（属开封县），京西第一、第二、第三、京北第一、第二（属浚仪县）等九厢，共１５坊。总共十九厢，１３６坊。里城四厢长官称为都指挥使，主管烟火盗贼及诸公事（《事物纪原》卷六“都厢”条）。厢所设官吏有厢典、书手、都所由、所由、街子、行官等。
现将天禧五年（公元１０２１年）里城、外城十厢所属坊数与户数列表如下：
上表因附郭十五坊的户数缺乏统计，没有列入，总户数当在十万户以上，每户以五人计，当时居民人口有五十多万，连同驻军及家属当有七十万。从以上所列的表看来，外城东部的城东左厢的九坊中，人口密度最高，平均一坊２９７７户，近３０００户。外城东南部的城南左厢次之，平均一坊１１７１户。里城东北部再次之，平均一坊９９３户。(www.xing528.com)
全城的东部正是热闹的繁华地区。里城的东北部左二厢，共有十六坊，平均一坊９９３户，共１５９００户，这里正是里城最繁华之区，包括“人烟浩闹”的马行街在内。外城东部的城东左厢，共九坊，２６８００户，这一带正是对外交易的枢纽地区，东北有五丈河进入东北水门，东南有汴河进入东水门，陆路有御街从州桥往东，经里城旧宋门，通到外城的新宋门。又有大街从宫城东南的潘楼街，经土市子往东，经旧城旧曹门，通到外城的新曹门，包括牛行街在内。但是还应该看到，外城的面积要比里城大四倍，外城有些地区的坊的面积比较大，实际上人口密度最高的地方，还是里城东北部的左二厢。
从上列的表中又可看到，居民最少的是里城西北部的右二厢，只有二坊，共７００户，因为这一带是军营所在地。
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