十羊九牧，其意是比喻官多民少，赋税剥削很重，也比喻使令不一，无所适从。语出《隋书·杨尚希传》：“所谓民少官多，十羊九牧。”
隋文帝空下来喜欢与下属促膝谈心，用以了解下情。这次找来的是他的弘农华阴（今陕西华阴）的小同乡杨尚希。当隋文帝问以天下官吏当如何评价时，杨尚希很明确地回答：“民少官多，十羊九牧”，“清干良才，百分无一”。（《隋书·杨尚希传》）直白地说：养了十只羊，倒有九个牧羊人，意思是说十个老百姓倒有九个当官的，那民众负担当然是极其沉重了。汉末以来，实行州、郡、县三级制度。南北朝时，又在州上面设都督，都督负责数州军事，有的还兼管地方军民事务，这样一来，原先的“三级”行政构架，此时实际上变成了“四级”行政构架。而越到后来，州郡的地盘越来越小，数目越来越多。
杨尚希对隋文帝分析说，南北朝以来，“一郡分为四五，一县割成二三”。这样一来，官吏的人数就数倍地往上翻了，再说真正能干的官吏少得可怜。“百家之邑，便立州名”，最为让人瞠目结舌，“州”本是个省级的行政机构，现在只有百户人家的一个小村落就冠以州的帽子了。“三户之名，空张郡目”，“郡”至少是个地区级的行政单位，可现在只有三家的户籍，就戴上了郡的帽子了。这样看来，说当时是“民少官多，十羊九牧”完全是社会生活如实的写照，一点没有夸张的成分。
“民少官多，十羊九牧”，这就大大加重了民众的负担。官吏大增，新增的那些官吏大多只知盘剥百姓，真能办点事的，“百分无一”，也就是一百个官吏中找不出一个清廉和称职的。变革势在必行。当时隋文帝是下了大决心来变革弊政的。在中央，隋初就建立了三省六部制。三省指尚书、内史、门下，是最高的行政机关，三省长官负责定令立法，参决军国大事，担任宰相之职。尚书省下置吏部、礼部、兵部、刑部、户部、工部，称“六部”。这种“三省六部”制度分工明确，职责清晰，有利于中央集权，具有长远的影响。同时，隋文帝开皇三年（583年）十一月，“罢天下诸郡”。（《隋书·文帝纪》）这是一个大动作。东汉末以来三百年实行的州、郡、县三级制改为州、县两级制。接着又是大刀阔斧地归并州、县，使地方行政机构既精干又有利于中央直接领导。(www.xing528.com)
改变“十羊九牧”的腐败管理体制，这是隋文帝的巨大的历史性功绩，而那个向隋文帝如实反映“十羊九牧”弊政的杨尚希也应为他记上一功。
先平内乱，再南下伐陈，以达到统一天下之目的，这一方案是由尚书左仆射高颎提出的。依功行赏，杨坚认为高颎“功在第一”。可高颎秉持为官者的高风亮节，认为自己只是“一员文吏”，为君主献计划策，是分内之事。他这样做，广得民心，被世人尊称为“真宰相”。《隋书》的作者也盛赞其品格——
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