作制，就是创建新的管理制度。明法，就是明确推行法治。“皇帝临位，作制明法，臣下修饬。”（《史记·秦始皇本纪》）一旦皇帝定下了“作制明法”的基本路线以后，所有臣下便别无选择，都必须按此行事。
在如何统治这个初建的大帝国上，当时的争议很大。保守派的代表人物提出：“天下那么大，尤其是燕、齐、荆楚这样一些地区偏远，中央要直接统治是不可能的，还是仿周制，立诸子为王的好。”这一方案提出后，马上受到廷尉李斯的坚决反对，他说：“周文王初封诸侯，的确起到了藩屏中央的作用，但是后患无穷，所谓‘诸侯相诛伐，周天子弗能禁止’。现在海内一统，皇子与臣子都以功业得到赏罚，只有这样才能做到‘天下无异志’！”
秦始皇经过深思熟虑，最后明确表态：“天下共苦战斗不休，以有王侯。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！”其意是说，以前，天下人都苦于无止无休的连年战争，就是因为有那些诸侯王。现在依仗祖宗的神灵，天下刚刚安定，如果又设立诸侯国，这等于是又挑起战争，想要求得安宁太平，岂不增加了更多的困难吗？结论是：“廷尉议是！”意思是支持李斯的意见，反对分封。于是分天下为三十六郡，郡守、尉、监，都直接由中央委派，对中央负责，郡下置县，受郡管理（当时一般是一郡四县）。同时完善法制，一切依法行事。秦始皇的“作制明法”方略，影响了整部中国古代史。(www.xing528.com)
秦始皇是中国历史上少有的大有作为的帝王，又是一个极端迷信的帝王。史书上记载说，他平时在与臣僚的交谈中最纬言的就是一个“死”字。他身边的一些人摸透了他的心思，就编造出种种离奇古怪的故事来投其所好，自己也可以从中渔利。最让秦始皇钟情和向往的，是被一些人说得天花乱坠的——
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