PPGIS项目评估：公众参与式地理信息系统的实践成果

实际上，对PPGIS评估或评价的研究目前仍然是一个难点和热点问题。难点之一在于首先必须清楚地知道评估的目的是什么，是要评价政府的执政管理能力，还是评价公众参与的满意度?是评价项目是否最终完成既定的规划任务，还是评价不同阶段项目完成的效果?是单一项目的评价，还是多个项目的横向比较?难点之二在于很难建立一套通用的评价体系或标准，评估的目的不同，PPGIS的应用领域不同，其评价的内容和方法也会有所差异。难点之三在于很多评价内容属于定性评价，主观性较强，不易对不同项目进行对比研究。当然，还有一个难点就是即便我们建立了所谓的评估体系或框架，但评估的内容应有不同的重要性，即权重的问题。总而言之，对PPGIS的评估目前还没有一种行之有效、被广泛使用的评价体系，因此本书仅列出一些有代表性文献提出的观点，有兴趣的读者可以进一步阅读相关文章，也欢迎大家一起探讨。

Kingston等(2000)指出一个完善的基于网络参与式GIS系统应遵循三个原则：①易访问性；②易理解性和可扩充性；③建立高度透明的信任和责任机制，以确保参与者数据的合法性和访问数据所要承担的责任[81]。

Aberley和Sieber(2002)提出了PPGIS的14个指导性原则，比如社区发展和能力建设，使公众能获取官方统计数据；鼓励社会弱势群体参与；运用社会科学理论和定性研究工具等[229]。

Jordan(2002)构建了一个包含两大项11个子项的评估系统(见表6-1)，PPGIS数据和PPGIS实施过程作为评估主项，PPGIS数据又分空间准确度、数据相关性、数据质量、误差补偿和误差源4个子项，PPGIS过程又分参与级别、参与者满意度等7个子项。这些评估项目有定性评价，如长期授权的评估、生成和组织数据的能力、也有定量评价，比如空间准确度、GIS对项目的价值、PPGIS的整体价值等。从上述评估的执行方式看，有数学方法、社会科学的研究方法(比如社会调查)、RRA、PRA，也有相关会议和讨论等。有些评估项会运用多种方式进行综合评判，如长期授权评估，需要用到RRA、PRA和社会科学方法、检验会议成果、使用数据的讨论等多种手段。综合来看，该评估体系较为系统，每项评估内容都有具体的实现方式，但未设置不同内容的权重，定性评价部分执行起来有一定难度[51]。

表6-1　PPGIS评估内容和方式[51]

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Meredith等(2002)强调一个PPGIS项目成功的3个关键因素：数据采集——数据的筛选过程对PPGIS的结果会产生影响；技术先行——先进的GIS技术要走在公众参与能力之前；过程即产品——在参与过程中，公众接受、理解并参与完成一个系统，公众参与的目的就达到了[206]。

Barndt(2002)提出了PPGIS项目的三条评估原则：①从组织者提供适宜的、及时的信息角度理解项目的价值；②项目管理要实现可持续性并与相关组织或机构的活动相结合；③对支持当地居民进行社区建设达成一致。每条原则或内容又有具体的二级评价方法，以定性定价为主(见表6-2)。比如评价“PPGIS项目的管理”，就有可持续性、可重复性、效率、完整性、系统复杂度5种具体指标[50]。

表6-2　PPGIS项目评价模型[50]

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Tulloch和Epstein(2002)引入经济学中收益(Benifits)分析的方法，提出“3E”原则——Efficiency(效率)、Effectiveness(效果)和Equity(公平)，也可以说是“4E”，再加一个授权(Empowerment)，用来评估一种GIS产品——多用途土地信息系统(Multipurpose Land Information Systems，MPLIS)的应用价值[133]。

McCall(2003)总结了前人对“善治”(good governmence)特征的研究，并指出问责制(accountability)是实现“善治”的重要基础。问责制能够反映政府决策或政策的透明度以及对弱势群体的响应，问责制不是终点，而是为了实现更高等级的社会与政治目标，如合法性、参与度、尊重权利、授权、公平而非简单的平等、竞争力(包括效率)。最后得出结论：PPGIS能够为“善治”提供强有力的支持，比如本地化知识和所有权以及上述的多种社会与政治目标[44]。在此基础上，McCall(2005)进一步提出了“善治”的指标体系和框架(见图6-1)，并用于指导和评价PPGIS实践[53]。

Zhao和Coleman(2006)筛选了11个基于Web的PPGIS项目，并按照评估准则和工具对这11个应用进行了二维分类(见图6-2)。评估准则都是定性指标，比如观点交流、评估创意的记录与分享、展示决策、空间背景下的有效沟通等；使用的工具包括电子邮件、决策支持系统、论坛以及地理参考评论等。其中只有第11个项目同时满足了5个准则中的3个，其余应用最多只能满足一个准则的要求。第一个准则“使专家起到引导者的角色”所有项目均未达到，这表明专家在多数PPGIS项目中的角色定位并不是很清晰，这种引导者的角色需要一定的经验和技巧，需要根据参与者的特点进行有针对性的指导[54]。

Kingston(2002)提出一个理想的PPGIS工程应该至少满足以下要求：挖掘参与各方组织、分析和讨论规划的能力；使参与者尽可能参与到整个规划过程，从目标设定、实现方法到完成后的评价等；开发专门的技术将参与者的观点和由他们生成的数据纳入规划过程；提供一套清晰透明的数据生成策略[195]。

图6-1　“善政”评价指标体系[53]

图6-2　基于网络的PPGIS项目评估矩阵

关于PPGIS生态系统服务制图，Brown等(2015)提出了识别最佳实践的三大评估准则，即数据质量、决策支持可用性和实现的可行性(见表6-3)。仅以数据质量评价为例，最佳实践方式的评估就包括将制图结果与已存在的生态系统服务空间数据作比较、抽样质量(样本大小和代表性)、制图努力和数据可用性、设计PPGIS/PGIS过程等多种形式[89]。

表6-3　PPGIS/PGIS项目中识别生态系统服务制图最佳实践的评估准则[89]

综上所述，从评估的理念或角度来看，有管理或政治视角[44，52-54]、经济视角[133]、技术视角[46，49，55，56]、综合视角[51]等。从评估方法来看，定性的、定量的、社会科学的、自然科学的方法都有。有的对单一项目进行评价，有的建立评估矩阵或评估体系。

另外我们注意到许多学者都提到“授权(empowerment)”，授权给公众，特别是缺少话语权甚至没有话语权的弱势群体或边缘人群，GIS为什么可以帮助我们更好地实现这一政治职能?Sieber(2006)认为至少有以下几个原因：第一，政策制定过程中相当多的信息——无论是土地利用、城市规划、环境保护等，都与空间位置有关；第二，使地域范围内的所有相关利益者参与进来能更好地辅助决策；第三，我们可以对与政策相关的信息进行分析和可视化，最终输出的结果多以地图等方式呈现在公众面前，可以更好地传达政府、组织者或相关当事人的理念和关切，使人更加信服。第四，不同来源的海量空间数据(地图、航空影像、测量数据、统计数据等)需要统一管理。最后，技术进步使计算机硬软件的成本大幅降低[25]。所有这些，促使GIS自然而然地逐步走向公众，这种技术手段也让授权变得比以前更加容易。除了授权，合法性、透明度、实用性、可持续性等也是常见的关键词。