公众参与式地理信息系统:理论与实践成果

对于“参与”一词，我们提出这样的问题：参与的目的是什么?参与的程度或强度如何?参与的形式如何?本书将依次回答。

1.参与目的

表1-3列举了4种参与理论的特征，分别是权力导向[8]、管理导向[82]、冲突解决导向[39]和规划过程导向[38]。导向不同，对PPGIS项目的目标和结果也会产生影响。例如，PPGIS是否应贯穿于规划过程的始终，是否应该相信PPGIS作为增加民众权力和掌控决策的一个方法，PPGIS是否应该是冲突解决——用可视化的语言在采取强硬策略之前(如诉讼)将问题解决[5]。

表1-3　公众参与目的的比较

2.参与级别

一般来说，“参与”有两种主要的方式：一是针对特定事务的个人参与；二是广泛的参与，这里主要讨论后者。“参与”的界定关注的是将“参与”作为规划或决策方法的目的，许多人都熟悉Arnstein的民众参与梯阶理论(见图1-3)，他将参与框架构建在民众权力的基础上，把民众参与定义为民众权力的再分配，这个模型的中心原则是围绕参与来增加民众权力的相对等级，8个民众参与等级相应于从“操纵民众意愿”到“民众自主掌握”8个不同的阶梯[8]。“参与梯度”也分成三组，代表不同的参与度，分别是“无参与”、“象征性参与”和“完全参与”。很显然，Arnstein的梯阶理论建立在从“操纵”到“民众自主”的基于权力的公众参与[5]。

Wiedemann和Femers(1993)提出了另一种民众参与的梯阶理论，他们认为，公众参与的范围是从“公众知情权”到“公众参与最终的决策”[82]，如表1-4所示。这一理论与Arnstein理论的不同之处在于：他们更关注在大型政府机构的管理中发现公众参与的概念。在这种情况下，虽然公众和参与的组成通常不确定，但公众通常有参与决策过程的需求。因此，政府机构会为公众提供相关的数据，从政府内或政府外找一些专家磋商，帮助设计和制定新的政策——一个独特的、有代表性的基于管理的公众参与模式[5]。

图1-3　Arnstein的公众参与阶梯理论[8]

表1-4　公众参与的阶梯比较

与Wiedemann和Femers相似，Dorcey等(1994)构建了一个公众参与框架，从告知公众到公众和决策者参与整个过程[38](见表1-4)。Dorcey的方法不仅仅关注有差别的、单一的公共参与途径[5]。沿着阶梯，从问题的一般公告到更多地参与一系列的事务，这是一个不断递进的过程，在这种方式下，Dorcey意识到公众参与的性质，在个人决策过程中可以改变，某种公众参与途径可能在过程开始时是必需的，而其他的公众参与方法可能更合适成最终目标[5]。(www.xing528.com)

Connor(1998)在他的民众参与新梯阶理论中，构建了以“预防和解决公众冲突”为导向的理论框架[39]。在这个阶梯中，公众参与采用的解决冲突技术范围从一般公众的教育到领导者可以采取的解决措施(见表1-4)，阶梯的其他等级包括磋商、调解和诉讼等，暗指决策具有天然的敌对性，公众可以用各种参与方法解决争论。不同于Arnstein的民众权力框架和Wiedemann、Femers的以政府为导向的公众参与管理框架，Connor的阶梯理论强调在公共政策决策过程中避免或解决争端来实现民众参与[5]。

Weiner等(2002)在Wiedemann和Femers(1993)的理论基础上做了一些修改，“参与”第4级增加了“参与相关角色”(Actors)，扩展了参与者的范围。同时将最高级“公共合作关系”修改为“公共参与”，外延拓展了，因为“合作关系”是“参与”高级形式中的一种[15]。

Carver(2003)提出了网络的参与阶梯技术框架，其参与程度由低到高依次为在线服务发布、在线讨论、在线观点调查和在线决策支持系统，这一模式适用于互联网时代的公众参与[111]。

Tulloch和Shapiro(2003)提出用数据获取和参与程度两个维度，每个维度包括低级别和高级别，交叉产生了4种大类，每个大类再按成功或不成功的可能性进行预判(见表1-5)。对于I型(没有或低层次获取同时没有或低层次参与)，最不可能成功；而IV型(高层次获取同时高层次参与)则最有可能成功。在笔者看来，公众的数据获取情况也属于参与的一部分，如果单纯从参与的角度看，Tulloch和Shapiro的分类方法是比较恰当的，也容易理解。当然，对不同类型参与成功可能性的判断并不是绝对的，需要和“公众”等因素结合起来综合考虑，如果公众的代表性严重不足，那无论如何获取数据、如何高层次的参与，都只是不全面、不深入的，也是很难获得成功的[112]。

表1-5　参与分类方法[112]

3.参与形式

Smith(2001)认为公众使用地理信息的参与方法应包括三个研究领域：一是需要研究其理论架构：二是参与式系统的人机交互界面的开发与研究；三是参与的事务和技术的研究[113]。

Leitner等(2002)总结了当时存在的6种参与模式，分别是基于社区GIS模式、大学与社区合作关系模式、公众使用大学和图书馆GIS设施模式、地图实验室模式、网络地图服务模式、临近GIS中心模式，并分析了各自的优缺点[114]。在一个PPGIS项目中，可能同时存在上述的多种模式，具体采用哪些形式，既要考虑资金、技术实力，还要考虑参与者的接受程度等。

参与的具体形式与上述的参与程度密切相关，或者说参与形式本身就能体现参与程度的高低，比如，组织方发布通告或者召开一个简单的通报会就可以实现低层次参与中的“告知公众”。再比如，公众作为被调查者，被动回答调查方的提问。当然，参与程度不仅要看其具体形式，更要注重其参与的内容和实际组织效果。在互联网时代，通过各种网络信息平台，公众可以较为充分地表达个人意愿。但如果要真正实现高层次的参与，必须要有面对面的交流，这是其他任何形式无法取代的。这种交流可以是各种正式的、非正式的讨论、研讨甚至辩论。

关于“参与”，感兴趣的读者还可参阅美国城市与区域信息系统协会杂志的两期专刊URISA Journal 2003，15(1)(Access and Participatory Approaches(APA)I)和URISA Journal 2003，15(2)(Access and Participatory Approaches(APA)II)。