为了理解PPGIS中的“公众”，我们提出这样的问题：谁是公众?谁来选择公众或谁有权利选择公众?如何筛选或抽样?前两个问题的社会性、政治性更强，第三个问题更强调技术方法、公众的代表性。明确这三个问题，才能更好地理解参与的对象，进一步研究与设计与之相适应的参与和组织方法，明确GIS在整个过程中的作用。
1.公众的范围界定
首先要弄清公众范围，在考虑这一名词时，我们需要仔细区分汉语环境下意义相近、容易混淆的8个名词，这里简称“四民四众”。“四民”是指居民、国民、公民、人民；“四众”是指公众、群众、大众、民众。
居民：居住在一国境内并受该国管辖的人。其中既包括本国公民，也包括外国人、无国籍人、双重或多重国籍人，但享有外交豁免权者除外。基于国家主权的原则，一国不仅有权管辖本国境内的本国公民，而且有权管辖本国境内的其他居民，即在国际法允许的范围内规定其法律地位及权利和义务。同时，居民也是中国实行个人身份证制度时对全体公民的称谓。根据规定，每一个中国公民都必须办理居民身份证。中国大陆居民身份证共18位，其中前6位是地址码，表示编码对象常住户口所在县(市、旗、区)的行政区划代码。
国民：具有某国国籍的人，是这个国家的国民。国民一词在中华人民共和国法律上首次用于新中国成立初的《中国人民政协会议共同纲领》。后来随着法制的发展，遂于1957年的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中，用公民取代了国民；如今则更多地与“经济”一词同时使用，另外在文学、艺术作品中仍有使用。
公民：具有或取得某国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。《中华人民共和国宪法(2004修正本)》明确指出：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。”在我国，是否具有中华人民共和国国籍主要依据出生地原则，《中华人民共和国国籍法》第四条指出：“父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。”公民虽然是国家成员，但并非所有国家的成员都是公民，公民是具有平等的权利义务的国家成员，是国家的主人。所以在现代民主国家，当我们强调一个人是某个国家成员时，称他为国民；当强调其政治法律地位时，称其为公民。如今我们每个人一出生就有了公民资格，国民与公民身份重合为一，这是现代人类政治进步的成果。
人民：在有阶级的社会中，与敌人相对的社会基本成员。《中华人民共和国宪法(2004修正本)》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在阶级社会的不同历史时期，由于各国的社会形态、阶级结构以及历史发展的具体情况不同，它包括不同的阶级、阶层和社会集团。如在中国抗日战争时期，一切抗日的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围；在解放战争时期，一切反对帝国主义和官僚资产阶级、大地主阶级以及代表其利益的国民党反动派的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围；在社会主义建设时期，全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者，都属于人民的范围。
“四民”中，按照实际包含范围大小，依次为居民、国民或公民、人民；从学科范畴看，公民着重强调法律概念，人民强调其政治概念；居民和国民兼有法律和社会概念，但没有公民、人民的定义严格；公民和居民强调个人，比如哪个公民、哪一位居民，但人民一词更强调集体或整体性，我们不能说某个或某位人民，可以说“人民的愿望”、“得到广大人民的支持”、“代表广大人民利益”。
再来看“四众”。“众”字从最早的甲骨文、小篆到如今的简化字，在字形上都有三个人，其意不言自明，表示许多人。因此，“四众”不同于“四民”，均强调整体性，均为泛指。四民中的“人民”与四众里的“群众”、“大众”经常搭配，其含义与“民众”近乎相同，或者说“民众”是它们的缩略语。“群众”概念在我们的政治生活中更为流行，但它并不是一个规范的法律概念。也就是说，在现代民主政治生活中，或在法律上，并没有确认一个被称为“群众”的社会群体，使其与其他群体有不同的权利义务。在当前的政治生活中，人们习惯于用它来指不担任国家公职的公民，是与干部(官员)相对的社会群体，或泛指没有加入中国共产党、中国共产主义青年团等组织的人。“大众”一词，常泛指分布在广大范围内，没有固定组织形态的非特定多数的人群，在心理学、教育学、地理学等领域应用较多。“公众”一词具有更多的社会学意义，指对一个机构的目标和发展具有现实或潜在的利益关系和影响力的所有个人、群体和组织。他可以是有外国国籍的居民、原住民，也可以是政府、非政府组织、普通群众或大众。
在PPGIS中，可以认为“公众”有两类：在各类团体中起组织作用的实际的人(如决策者)或组织者选定的人。这里前者更受关注，因为“知道公众是谁”有助于合理确定PPGIS项目的背景，不把公众的角色看作是一成不变的也很重要，按照这种观点，政府官员既是组织者，又可作为在其他决策中潜在的参与者[40]。
关于公众参与中的“公众”，许多学者提出这样的疑问：“应该让谁参与进来?”[34-36]可惜这个问题没有确切的答案或者说回答是模糊的。Sewell和Coppock(1977)认为：那些对目标感兴趣的人应该被包括在决策过程中，确认“公众是谁”取决于特定的过程，在公众参与过程中确定参与者的范围是最基本的要求，与目标的类型和希望达到的结果有着明显的联系[14]。
PPGIS中的公众大致分为以下三类：
①受决策或项目影响的人[5]。Sanhoff(2000)称受决策结果影响最大的人应该在决策中有更大的发言权[105]。尽管应该告知一般公众，使其有参与的机会，但那些受决策影响最大的人应有最高级别的参与程度，Stakeholder的定义是那些受组织的活动影响的团体或个人[106]。
②对决策或项目来说，那些拥有重要知识和信息的人[5]。参与的公众应包括技术专家[105]，如果这个过程有技术组件的话，这些人可能会提供数据收集方面的帮助或提供必要的信息。一般来说，公众参与应该包括这样的参与者，他们能提供对解决问题有帮助的信息[36]。
③有能力影响或影响决策结果或项目实施的人[5]。Thomas(1995)描述的公众成员是“具有影响项目实施和决策能力的人”[36]。Mitchell等(1997)描述Stakeholder是那些拥有权力的人，这些人有潜力帮助或隐瞒一个组织达到它们的目标[107]。Jackson(2001)对Stakeholder的定义也包括那些能影响“组织活动”的人[106]。
这些学者关于公众参与中的“谁”的回答确实给公众范围的界定提供了更多的信息。然而，与识别一个单一的、静态的公众集合相比，让这些公众参与进来显然需要付出更多的努力。例如，相关公众或管理者的组成可能变化[107，108]；公众可能有不同的地域、经济、专业、社会或政治背景[109]，与决策相关的公众的范畴根据机构目标要求及关心程度的不同而不同[36]。Aggens(1983)指出一些潜在的困难：“没有单一的公众，相反，公众有不同的层次和等级，要根据他们的兴趣和能力的不同来划分。”[108]很明显，如果有着PPGIS观点的规划人员、政策制定者要求更具体的事例，那么，在决策或项目实施过程中要有效地包含广泛的人群[5]。
有一种确定相关公众的办法是通过筛选过程来定义。例如：Rietbergen McCracken和Narayan Parker(1998)描述了一个管理者通过以下5个问题的回答确定公众的范围[110]。
①谁是潜在的受益者?
②谁可能受到负面的影响?
③是否确定了弱势群体?
④是否确定了支持者和反对者?
⑤管理者之间的联系是什么?(www.xing528.com)
对这些问题的回答促使决策者深入地思考，谁应该参与其中。Willeke(1974)认为确定相关公众有三个途径：自我选择、工作人员选择和第三方选择[13]。自我选择包括那些通过诸如公众听证、写信给官员的方式选定他们自己。工作人员选择包括所有内部技术人员，可能由他们来选定公众，如通过地理人口统计学或历史的分析。工作人员也可能主持一个用户调查或向其他机构咨询。第三方选择选定参与者的方法是向感兴趣团体的成员和代表询问，哪些人能够或应该参与进来[13]。
Thomas(1995)用一个公众参与的有效决定模型来描述公众，关注公众决定的可接受性，相关公众被确定为那些对拥有相关背景知识的人和有能力影响决定实施的人。这些相关公众被进一步分成三类：①一个有组织的团体；②多个有组织的团体；③无组织的公众或复杂人群[36]，尽管如此，如果他们不符合前面提到的标准之一，Thomas对可接受性的关注可能减少公众的相关团体。例如，受到一个特定的决策影响的团体可能正好是相关决策过程的管理者，但他不可能包含在有效决策模型中[36]。
Aggens(1983)提出了另一种公众分类方法，主要基于两个因素：①公众投入解决这个问题的时间、兴趣和精力的不同；②机构投入方便他们参与的资助和资源的相应数量。在这个模型中，漠然者、观察者、关注者、建议者、创建者和决策者之间是有差别的，如图1-1所示。Aggens将这些公众分组到不同的具体的圆中，核心圆代表最终的决策者，最外层的圆代表漠然者[108]。
Aggens采用不同的方式详细描述了每个圆的特征，如位于核心圆的决策者意味着参与者和组织者均需投入更多的精力，而“漠然者”说明只需要参与的领导人和参与的公众进行单向的交流。这个模型的一个重要特征是：它是动态的，公众可以在给定的特定环境下在任何时间改变它的“轨道”。这个模型与Thomas(1995)提出来的分类法相似，因为它们都关注时间、兴趣和精力的投入，这样做可能忽略了某些公众，他们有权参与，但被排除在参与者之外[5]。
图1-1 Aggens的公众同心圆模型[108]
Mitchell等(1997)提出了一个复杂的管理者分类法，描述了管理者的三个主要属性：权力、合法性和紧急程度[107]。权力定义为一种社会角色的人要求另一种社会角色的人做那些他们不想做的事情的能力；合法性是感觉或假设整体行为是需要的；紧急程度是一个管理者宣称的紧急程度，这些属性用来勾勒出如图1-2所示的管理者拓扑图[5]。
这个图展示了三个主要区域，一是中心区域，管理者占有所有权力、合法性和紧急程度三个属性，人们通常认为这些管理者拥有很高的地位，被称为“确定的管理者”。第二个区域的管理者占有两个属性，他们具有适中的地位，被称为“期待的管理者”，强调当环境变化时，他们很容易移动到其他区域。第三个区域是那些“潜在的管理者”，他们占有一个属性，地位较低[107]。
Creighton(1983)研制了一系列的方法以确定受影响的公众[109]，包括：
①地理位置：一个团体居住在项目实施地区附近；
②经济：对某些人有利，另一些人将受损失；
③用途：一个项目或政策可能限制了某些人利用资源或设施；
④社会：一个项目或政策可能对当地的社会风俗或文化产生影响，或可能很大程度上改变这一社区的人口状况；
⑤价值：一个团体可能受影响，仅从行为与其产生的价值之间的联系的角度(如枪支管制)。
图1-2 Mitchell的“管理者”拓扑图[107]
2.公众架构比较
学者们给出了不同的公众架构，表1-2展现了上述公众概念的比较，分为两个部分：分类类型和公众选择类型。在分类类型中，可以构想公众是具有不同方法途径、共享的统一体。范围从一种密切关注的、数量很少的公众概念到无一定倾向的公众的概念。选择公众的不同模型，遵循各自不同的标准，范围从熟悉问题、项目或决策的非常确定的公众，到不太明显的仅有所接触的公众。从利用PPGIS要达成的目标角度来说，必须很清楚公众是谁，因为怎样选定公众与可能达成的一系列目标和结果有关，更具体地讲，清楚公众是谁，可以更容易地使他们参与到PPGIS项目中。例如，决策者通常是一个必须参与到规划或决策过程的团体，既不是那些有合法权利的政府官员，也不是那些处理特定问题的社区领导人。“参与决策”比“决定公众是否参与到决策过程”显得更重要，公众的类型需要根据公众参与过程所要达到的目标和结果来具体确定[5]。
表1-2 “公众”概念的比较
总而言之，在PPGIS中公众具有明显的地域性和公共性特征，强调在某一地理范围内与某一公共事件或活动中有直接或潜在利益关联的所有人的集合，即便是职业科学家从事的科研活动，其核心也在于公共利益的实现，而不仅仅是学者的个人兴趣。可以说，PPGIS中的公众范围是以“问题”或“过程”为导向的。同一地域范围，项目关注和解决的问题不同，其包含的公众也会有较大差异。同时，我们也应注意公众在种族、语言、性别、年龄、阶层、职业、收入、宗教信仰、学历、知识结构等方面的差异性，这些差别会影响公众抽样设计、组织管理方法、GIS技术实现方法等诸多环节，需要引起足够重视。无论公众的范围如何界定，可以肯定的一点是，他们都是GIS技术普及化的受益者。
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