公共交通运营管理：委托企业补贴亏损线路

（一）公共交通运营管理概念

城市公共交通运营管理，包括政府对城市公共交通企业的管理，和政府对城市公共交通运营本身的管理两个方面。

一方面，政府对城市公共交通企业的管理措施主要有：保持城市公共交通企业之间适度的竞争；利用微观经济手段来优化交通资源的合理配置；利用非市场化手段大力支持公共交通企业优先发展；采用合理的公共监管手段，限制企业在某些方面的垄断；充分发挥价格的杠杆作用，形成科学合理的价格调整机制。另一方面，政府对城市公共交通运营主要从五个方面实施管理：公共交通规划；公共交通运营调度；公共交通服务质量；公共交通设施建设；公共交通运营安全（周臻熙，2013）。

1.公共交通规划管理

公共交通规划管理，是根据城市社会经济发展、用地布局和道路网布局等，并参考其他相关规划，确定不同类型公共交通方式的适用条件、功能定位、服务对象和服务水平，统筹安排各层次、各类型的城市公共交通方式在城市空间布局和合理衔接。

城市公共交通规划是保障公共交通科学发展的重要前提。它对于优化我国城市公共交通，推动城市土地资源的应用与交通的协调发展，整合城市功能，提升城市品位和整体形象，具有重要的意义。城市公共交通的重要性将随着城市扩建扩张和城镇化率提高而更加明显。

2.公共交通运营调度管理

公共交通运营调度管理是指城市公共交通企业根据客流的需要，以及城市公共交通的特征等相关的因素，通过对运行车辆的详细作业计划进行编制以及对作业车辆实施有效的调度，来使车辆运营的所有环节以及部门均得到有效的协调，从而使交通运营的效率得到有效的提升。同时，也成为交通运营所要达到的基本目标。

公共交通运营调度管理主要包括两个方面：公共交通运营组织管理和公共交通调度指挥管理。前者目标是以最少的人力、物力投入满足客流的需求；后者目标主要是对突发性的事件进行有效的解决，以最大限度地保证计划能够得到有效的实现。

3.公共交通服务质量管理

根据情况对公共交通全过程进行管理、监控，向乘客提供优质服务；确定服务管理目标，制订服务管理计划并组织贯彻落实；组织服务管理机构，指导专业管理人员履行职责；制定并不断完善检查、监督、控制考核服务质量的方法和管理制度；开展服务质量培训和职业道德教育，培养和树立先进典型、奖罚分明，充分调动服务人员的积极性；坚持调查研究，不断总结服务管理经验，接受社会监督，努力探索、提高服务管理水平和整体运营水平的途径。

4.公共交通设施建设管理

公共交通设施是城市公共交通系统的重要组成部分，是公共交通正常运营的基本依托。城市公共交通设施主要包括枢纽、场站、轨道、信息化系统，以及各类配套服务设施等。设施建设管理主要包括设施建设程序管理、项目建设管理、项目竣工验收管理，以及基础设施运营管理与维护等。通过审评活动的具体流程来讲，公共交通有公益以及基础这两个方面的特性，而且公共交通设施建设管理在用地获取、资金筹措、竣工验收以及运营管理与维护方面有其自身的特殊性。

5.公共交通运营安全管理

城市公共交通安全管理贯穿于公共交通运营服务的全过程，包括对公共交通场站、车辆等服务设施及轨道交通安全保护区等安全区域的监督管理。日常安全监督主要是根据管理内容和范围，通过建立和完善一整套有效的安全监管体制和机制，而实施的一种常态性、基础性的行业安全管理方式。其主要目的在于对安全事件或事故的有效预防。

应急管理是在公共交通安全事件或事故发生后，通过实施应急预案，快速启动应急响应机制，迅速调集各类资源疏散客流，有序开展事故处置活动的一种紧急状态下的非常态的行业安全管理方式，其主要目标是最大限度地降低事件或事故的损失或危害，减少社会影响。

（二）公共交通运营管理理论

与公共交通运营管理有关的理论，遍涉管理学、城市社会学、经济学等多个学科。但是，主要的理论可以归纳为公共管理理论、交通规划与分流理论、系统管理理论、可持续发展理论。这里，主要介绍与公共交通运营管理密切相关的两个理论，即公共管理理论和交通规划与分流理论。

1.公共管理理论

作为典型的公益性社会事业，城市公共交通的发展离不开政府部门的领导和帮助。政府部门是提供公共服务、带领经济发展的主体。在社会发展过程中，政府与市场的调节作用起到了至关重要的作用，是推动经济发展与社会进步不可获缺的力量。离开了这两大有力的支柱，社会经济将停滞不前。

2.交通规划与分流理论

在城市发展过程中，在社会经济活动中，土地资源规划占据着举足轻重的地位，也是刺激城市交通需求的关键所在。所以，要顺利地缓解城市交通压力，推动城市交通的健康发展，首先，就必须提高土地资源的利用率。从交通规划这方面看，每一种土地利用状态都会产生相应的交通交会量以及交通发生量。这在某种程度上决定了交通分布状态以及网络分布状态，一般情况下，城市核心区域的人口，会随着交通网络不断向外的延伸而逐渐疏散，这就为城市商业和交通布局的规划和调整提供了理论支持。(www.xing528.com)

（三）公共交通运营管理模式

城市公共交通运营管理就是对城市公共交通运营服务过程的计划、组织、实施和控制等各项管理工作的总称。目前，在国内外绝大多数城市，公共交通的发展规划、基础设施的投资建设均有政府负责，具体运营则引入市场机制，由企业负责组织实施。而公共汽电车和轨道交通这两种主要公共交通形式，因各自特点不同，运营管理模式也有较大差异。

1.公共汽电车运营管理模式

（1）以国有企业为主的直接运营管理模式

政府控制票价与线路规划，与国有公共交通企业签订服务合同，按区域授予线路经营权。企业按合同要求，提供公共交通服务，对票价收入不足、运营亏损部分，则由政府出资承担。这种模式以巴黎及北美主要大城市为典型代表。

（2）政府授权委托运营管理模式

政府控制票价，将一部分政府职责授权于一家国有公共交通企业，委托其统一经营和管理其他公共交通运营企业。委托职能包括制订线路规划，确定公共交通服务标准，监督运行质量，实行线路经营权招投标管理等，政府通过委托企业对亏损线路进行运营补贴。这种模式以伦敦为典型代表。

（3）运营收支分离模式

政府控制票价与线路规划，经济类型多样化的各种运营企业，均可通过竞标方式取得线路经营权。公共交通票款收入不进企业账户，而是统一汇缴至城市公共交通行业管理机构掌握的票务结算中心。政府根据百公里成本，将票款收入重新分配，返还各运营企业，并对收入不足成本部分进行补贴，保证企业一定的盈利率。

（4）高度市场化运作模式

政府不对公共交通运营企业进行直接补贴，而是采用多种形式的扶持政策给予补偿，包括赋予土地开放权，各种税费减免等方式，降低企业的运营成本。企业在政府监管体系下，仍有一定的自主调整权，可以进行比较灵活的收支控制，取得盈利。这种模式以香港为典型代表。

2.轨道交通运营管理模式

（1）按经营权和所有权的关系划分

第一种，国有国营模式。政府出资建设轨道交通设施，并指定政府下属机构、国有企业或国有控股公司负责轨道交通的运营管理。对运营中的亏损，政府通常给予财政补贴或补偿。

第二种，国有民营模式。政府出资建设轨道交通设施，并通过租赁等形式，将轨道交通的经营权转交给民营企业。运营者的行为受到政府相关法规的约束。但是，政府不干涉企业的日常运营管理，也不对运营亏损进行补贴。

第三种，民有民营模式。民间资本出资建设轨道交通设施，民营企业负责轨道交通的运营管理。政府通过合同形式对轨道交通投资建设、运营企业股本结构、票价浮动范围等进行约束。但是，政府不干预运营管理，也不对运营亏损进行补贴。

（2）按运营与投资、建设的关系划分

第一种，运营以及投资一体化的发展模式。这一模式通常是由政府机构或国企来实施经营的，而且在投资以及运营方面已经实现了一体化运作。这种发展模式的优势就在于全部的矛盾均能够在内部实现协调，因此，不会有资金不能得到有效落实、设备和实际不相吻合等问题。

第二种，诸多的主体进行有机合作的模式。这种模式通常都是由两个及两个以上的政府组织或是国企来实施，在投资以及运营方面实现一体化运作。但是，其也有一定的弊端。例如，城市的轨道交通网被人为地分为几块，设备和场站均要重复建设，导致了资源的浪费。

第三种，运营以及投资、建设相互独立的模式。在政府监督管理下，轨道交通项目投资公司、建设公司和运营公司，分别承担轨道交通投资、建设和运营的职责。这一模式主要有利于通过市场化手段筹措建设资金和提高运营管理效率，弊端是建设与运营环节衔接不顺。