国外民防的发展及其重要性

国外民防产生以后，其作用迅速被各国政府和广大民众所认识，民防事业受到重视，民防建设步伐加快，其历程大体可分为三个阶段。第一个阶段，是20世纪50年代以前，又称为“早期民防”，主要表现为居民自救，基本特征是自发参加、人数少、组织松散、任务简单，措施也多为空袭后的救护，后来发展为有警报、警戒、灯火管制、挖掘工事等。第二个阶段，为50年代至80年代，主要表现为以防核武器为主，并开始将平时防灾、救灾纳入职能范畴。第三个阶段，为90年代至今，防护重点转变为以防信息化常规空袭武器精确打击为主，并进一步强化了平时防灾、救灾的功能。

（一）20世纪50年代之前的早期民防

国外民防在产生的初期，只是群众性的自发组织，基本上还是松散的集团活动，也没有固定的称谓。第一次世界大战后，先后瓦解。到了20世纪30年代，国际形势日趋紧张，有些国家由地方政府出面，组织了防空队、抢险队、民防队之类的小型组织。

第二次世界大战中，作战双方都毫无顾忌地把城市平民和工业经济目标当作靶子，大肆杀伤、破坏。1940年8月—1945年3月，德国共出动飞机5000余架空袭英国城市，投掷炸弹7万余吨、飞弹6943枚。英国大、中城市平均20%的房屋遭破坏，首都伦敦市区50%的建筑物被摧毁，炸死炸伤14.7万余人。战争第一年，英国工业总产量降低了25%～30%，军事工业遭到严重破坏。

1941年1月—1945年1月，英、美共出动飞机2万架次空袭德国，投弹243万吨。其中，德国城市受弹64万吨，工业目标受弹49.6万吨，军事和交通目标受弹129.4万吨，使德国61个10万人口以上的城市中，有20%的建筑物被摧毁，炸死居民30.5万余人，炸伤78万余人，无家可归者达750万余人。

1943—1945年，苏、美空袭柏林，共进行了42次大规模空袭（动用飞机18600架次）和147次小机群（动用飞机7860架次）空袭，柏林市区55%～60%被毁坏，炸死19400人，炸伤35000人。

1944年—1945年8月，美国动用B-29型轰炸机3.3万架次空袭日本，投弹16.1万余吨。其中，64%用于轰炸城市。日本的200个城市中有98个被空袭，并造成严重破坏，住房被毁244万幢。其中，东京、大阪、横滨等六大工业城市41%的市区面积遭受毁坏，死伤达55万余人，500万人无家可归。日本年度工业总产量下降了67%。

1945年8月，美国在日本广岛投下一枚2万吨级原子弹，市区被毁面积12平方公里，81%的建筑物被毁，6.4平方公里地域内的工业全部被摧毁。全市人口24万。其中，死亡7.1万，受伤6.8万。随后，美国在日本长崎又投下了一枚2万吨级原子弹，距爆心投影点2.3平方千米以内的住房全部倒塌，2.6平方千米范围内的房屋严重破坏，68.3%的工厂被摧毁。全市人口23万。其中，死亡3.5万，失踪0.5万，受伤6万。

面对城市和平民遭受空袭的严重毁伤，交战各国都采取了观察、警报、隐蔽、疏散、构筑防空洞（壕）、抢险抢救、防火灭火等民防救助措施。1934年，瑞士联邦政府成立了“联邦防空救护处”，1936年，将该处隶属于联邦军事部领导，其任务是防空预报、防空救护和灯火管制。1944年，联邦军事部设立了“防空救护部队局”，除领导防空救护部队之外，另增设组织、行政、建筑等三个民防单位，取消了“消极防务”的说法。但由于各国对民防认识和准备上的差距，其效果也大不相同。

第二次世界大战中，英国是民防措施最好的国家。英国接受了第一次世界大战中遭受空袭的经验教训，1938年，制定了世界上第一部《民防法》，规范了民防工作的强制性措施，对防备空袭做了充分准备。1939年，英国政府在本土受到德国的攻击之前，从城市疏散了150万居民到乡村和被认为安全的城镇，还有约200万英国居民自行疏散到英国的海外领地和美国。从交战各主要国家比较看，英国遭受德国空袭的时间最长，但损失较小。美国对日本的广岛进行原子弹袭击时，日本缺乏对原子武器的防护准备，城市居民也没有这方面的知识。当原子弹爆炸时，有的人甚至驻足外面朝上观看，爆炸之后又在放射性污染地带行走，造成严重伤亡。德国各市的情况也不一样，如斯图加特市就比较重视民防工作，死亡人数仅占总人口的0.8%，每受弹1吨，死亡人数为0.16人。而普福尔茨海姆市民防工作较弱，死亡人口就达到了21%，每受弹1吨，就死亡1.06人。

（二）20世纪50年代—80年代的民防

第二次世界大战后，随着科学技术的发展，出现了以导弹核武器为标志的现代武器。美国和苏联开展军备竞赛，竞相发展核武器。在美国实施核垄断、核讹诈的“遏制战略”和“大规模报复战略”的威慑下，苏联积极发展核武器，至60年代在数量上超过了美国，使双方在战略上处于均势地位，从而使美国改变了军事战略。当时的国防部部长麦克纳马拉提出了“相互确保摧毁”的战略方针，主张“侧重打击对方城市”，建立一支打击城市目标的“第二次打击力量”，即在遭到苏联的核袭击后，利用保存下来的核力量，一举摧毁苏联20%～25%的人口和50%的工业。与此相对应，当时的苏联国防部部长也宣布，它的导弹核武器“足以将美国的全部目标摧毁三四次”。

美苏之间的核均势为美、苏两国及其盟国带来了同等的威胁。为了维持这种均势，需要在民防方面采取措施，尽可能广泛地实现对整个民族和人民的保护。国外专家普遍认为，在核大战中，最后的胜利者不是拥有核武器最多的国家，而是在核打击下能够存活下来，并能迅速恢复经济的国家。因此，许多国家把民防建设提到了战略高度，视为国家生存战略的重要威慑力量，并作为国家战争准备的重要内容，投入了大量的人力、物力和财力。由此，在核战争背景下，各国民防建设开始进入快速发展时期。

苏联的民防，始于第二次世界大战期间，并于20世纪50年代得到进一步发展，但在组织体制上隶属于“地方防空力量”。1961年，苏联正式成立独立的民防机构，70年代达到比较完善的水平。根据在全国范围内按地区和生产部门组织的原则，国家各级管理机关，包括各共和国部长会议、相应的苏维埃执行委员会、各部、各主管部门，以及各企事业单位和团体的领导人，都应对本部门的民防状况、民防措施的组织和实施直接负责。民防组织机构考虑到了集中领导和分散领导。民防的领导由部长会议负责，由国防部组织实施，日常工作则由民防司令即国防部的一位副部长主持。在各加盟或自治共和国、边区、州、市和区，由共和国部长会议主席和各级苏维埃执行委员会主席兼任本单位的民防主任，直接领导民防工作。各部部长和主管部门的首长则领导本部和主管部门的民防工作，并兼任本单位的民防主任。各国民经济单位（工厂、农庄、农场、机关、学校）的领导人，兼任本单位的民防主任。各级民防主任下设民防司令部和各种办事机构。

美国于1950年根据联邦民防法成立了民防组织，分联邦和州二级组织，并以州为主。1958年，美苏对抗出现新的紧张局面，美政府决定将民防计划与国防动员合并，进行第一次改组。目的是“将非军事的应急措施集中领导”。同时，也强调了加强联邦的统一领导，而州和地方则处于“配合”地位。1961年，面对日益紧张的国际形势，美国第二次改组民防体制，将民防工作全部交给国防部，成立民防局。这样使民防与国防更好地协同，并进一步加强联邦的统一领导。1972年，国防部民防局又改为民防准备局，有力地组织了民防建设工作。民防准备局将美国本土划分为八个民防区，每区辖三至九个州，每个州又划分为若干个民防分区，通过民防区指导全国3000多个县、市和约1万个区、镇的民防工作。民防准备局在八个民防区设分支机构，并在每区各设一个“应急指挥中心”作为民防指挥所，储备可供民防指挥人员30天用的必需品。州以下较大民防机构也设有“应急指挥中心”，作为州以下的各级民防指挥所，紧急时由当地政府使用。1979年，里根总统进一步加强民防工作，改组民防准备局，并将它从国防部分出，成立联邦应急总署，目的是为了适应民防任务的扩大，在平时与战时都确保民防工作的高效率。

其他国家也都根据国家体制和国情特点，成立了相应的民防组织，有的划归国防部，有的隶属内务部。在原联邦德国，每个联邦州就是一个民防区。民防区由政府委任的民防主任领导，主任下设参谋部，联邦州、区、县都设有民防机构。英国将国土划分成若干个民防区。这些区是按照所谓标准区和计划经济区方格网确定的。各郡和市的民防工作由郡议会议长和市长负责。各大郡设立民防局，所辖市、区不多的郡，则设立民防分局。军队、警察、消防队、政府各部，以及在本郡内有企业的工业公司，均派代表参加民防局（分局）。芬兰的民防工作由国家内政部救护司管理。该司负责民防的总体规划、指挥与监督，其助手是由各方面专家组成的“民防协商委员会”。作为国家派出机构的省政府，有“救护检查员”和“秩序与安全事务协商委员会”。地方政府均设有专门的民防主任和民防委员会。在基层，还划分为防护区、片、单位、小组，每个防护小组200人左右。各级都有自己的民防负责人，领导本区域内的民防工作。危机时期的民防机构由政府的民防、消防、卫生、后勤、建筑、警察、军队、交通等方面的首脑组成民防指挥中心。民防组织又作为民间团体，各地都成立了民防协会。(www.xing528.com)

外国都十分重视民防工程建设。美国、苏联的民防工程都能隐蔽全国70%～80%的人口，以色列、瑞士、瑞典等国，可掩蔽全国90%～100%的人口。过去对修建掩蔽部不积极的英、法、德国，也改变了态度，英国于1980年推行家庭掩蔽部计划，要求有“标准至少应有1平方米/人，净空高度不低于2米”的掩蔽位置；法国于1982年通过法令，强制修建防空地下室，1984年，又成立了全国民防最高委员会，拟定10年内完成全民掩蔽部修建任务。与此同时，世界各主要国家还结合城市建设、工业建设，对城市基础设施和工业企业采取了防护工程技术措施。大中城市进行了地下交通、地铁、地下商业街的建设，增强了城市抗御核袭击和对自然灾害的抗毁能力。建立了覆盖全国的辐射观察与剂量检测哨网、空情情报网、警报传递网和指挥通信网。制订了城市人口疏散计划，进行了城市疏散道路和安置区域的建设。按苏联1970年的运输力量，可以在3天之内疏散城市1亿人口到低危险区。1984年，美国提出“振兴民防计划”，在7年内投资42亿美元，主要用于将美在全国划定的战略目标周围400个高危险区和33000个危险区的人口（占全国的三分之二）疏散到低危险区的措施和准备，临战时要求3天之内，将危险区95%的人口疏散到预定的安置区。

此外，多数国家均建立了民防专业队伍，完成平时自然灾害和战时防空的抢险、救援和消除后果等任务。美国有经过民防训练的不脱产的政府雇员300万，企业按职工总人数2%～3%，战时可增至8%～10%，组成民防大队、中队或分队。另外，军队后备役部队还参加所在地区民防训练和值班，紧急时调入民防部门工作。美、苏普遍重视对居民和学生进行民防训练，美国中、小学设有民防知识和个人救生课程；苏联规定，五年级以上学生须进行民防训练，每年级训练为15～35小时。

为了加强国际间协作和交流，在北大西洋公约组织中成立了跨国的民防协调机构——民防委员会，隶属于北大西洋公约组织“民政紧急计划总委员会”。凡有关居民疏散计划、疏散时运输工具的使用、供应的组织工作、动员各民政部门和机关去完成民防任务，以及警报系统的组织等方面的事宜，均由该民防委员会负责进行协调。

随着国际形势相对稳定，20世纪70年代后，许多国家强调民防在和平时期应当履行新的使命，加强对自然灾害（风灾、水灾、火灾、地震等）和人为灾害（突发事故、偶发事件等）的预防和救护。由此，世界大多数国家对民防机构进行改革，以适应承担防空和防灾“双重”任务的需要，使民防不断向灾害管理和应急救援领域拓展。

（三）20世纪90年代之后的民防

20世纪90年代以来，军事高技术发展迅猛，信息化武器装备在战场上广泛应用，战争形态、战场环境和作战样式出现了重大变化，空袭破坏效能发生了质的飞跃，对民防建设提出了新的要求。进入21世纪，尤其是在“9·11”事件以后，各国安全面临的威胁呈多元化趋势，促使民防建设进入了一个新的阶段。其中，最具代表性的，集中表现在以下三个方面：

1.把防核威慑条件下的高技术空袭作为民防的主要任务

近期局部战争表明，在人类社会迈向信息化门槛的时候，战争威胁依然存在，核武器作为有核国家的国防后盾，仍然是军事实力的重要组成部分，信息化战争并未摆脱核威胁的阴霾。核武器的小型化、精确化增大了其在战争中使用的灵活性和可能性。与此同时，大量融入信息技术的常规空袭兵器，以其远距离精确命中的优势，既能有效毁伤预定目标，满足战争需要，又具有破坏程度和杀伤规模可控的特点，成为信息化局部战争中的主角。海湾战争、科索沃战争和伊拉克战争都为此提供了佐证。信息化局部战争条件下，空袭的地位作用日益增强。海湾战争历时42天，其中空袭38天，正是由于长时间的空中打击，才有效地瓦解了伊军的防御体系，保证了地面作战的速战速决。科索沃战争，北约军队完全依靠高技术空袭，使物质破坏达到了对方难以忍受的程度，最终导致南联盟彻底丧失了抵抗意志。伊拉克战争，虽然联军较早地展开了地面作战，但实质性的火力打击，大多以空袭的方式实施，形成了与伊军防御的非对称和非接触，导致伊军在联军进攻面前一触即溃。可以说，能不能有效防敌高技术空袭，已成为信息化局部战争胜负的关键。高技术空袭还具有打击范围大的特点。依靠远距离常规精确弹药，现代空袭的目标包括了前方与后方、军事与政治和经济多个领域，而大中城市则是敌空袭的重点。

面对日益严重的核威慑条件下的高技术空袭威胁，20世纪90年代以来，各国普遍把防核威慑条件下远距离精确打击当成了提高民防能力的关键，在预警指挥建设、防护措施建设、专业力量建设及救援手段建设上，突出了早发现、快反应、防定位、多功能以及高效率，促进了民防向信息化条件下的转型。

2.把重要经济目标防护作为民防的重中之重

重要经济目标，作为国民经济体系的重要组成部分，既是一个国家现代化程度的标志，代表着国家的综合国力，又是战时国家机器运转的支柱，是战争潜力的源泉。现代化的重要经济目标，由于大量高新技术的渗透运用，一方面，极大地提高了生产效率，使其在国家经济建设中发挥着主动力的作用；另一方面，也使其结构复杂，系统性增强，抗毁能力脆弱，可恢复性降低，在敌精确空中打击面前，一旦遭袭，极易导致目标整体功能丧失。重要经济目标，还与社会和广大民众的生活息息相关。诸如供电、供水、供气、炼油、交通、通信、广播，以及各类仓库遭到破坏，能立即对民心、士气产生重大影响，甚至引发社会动荡。因此，20世纪90年代以来发生的几场局部战争中，重要经济目标无一例外地成为空袭的重点。

与此对应，近年来的外国民防，也逐渐把防护的重点转移到了重要经济目标上。一是防侦察定位。包括合理布局、分散配置，适当疏散和转入地下，采取伪装措施，减少目标的暴露特征；加强警戒保密，防止情报泄露等。二是防精确摧毁。包括采用新型材料和运用先进技术，增强目标的机械强度、耐火强度和抗弹强度；加固目标主体，构筑防护工程，设置防护屏障等。三是防电磁攻击。包括采取电磁屏蔽措施等。四是提高抢救抢修能力。包括准备方案、储备物资器材、培训专业力量等。五是完善法规。把重要经济目标的防护措施落实到平时的建设之中，提高整体防护水平。

3.把防生化恐怖袭击作为民防的重要内容

20世纪90年代以来，恐怖袭击成为世界各国共同面临的新威胁，民防作为保护民众生命财产安全的基本措施，自然而然地成为防备恐怖袭击的重要措施。恐怖袭击与空袭相比，具有突然性更强、震撼作用更大的特点，尤其是少数极端恐怖势力，在袭击手段的运用上，无所不用其极。日本东京发生的地铁沙林毒气袭击、美国多次发生的炭疽病毒袭击，都造成了严重危害和极大的社会恐慌。因此，近年来，外国民防都把防备恐怖袭击作为强化平时防灾救灾功能的重要方面，突出了对生化袭击的防护。

从20世纪90年代以来，外国民防防备生化恐怖袭击的关注点看，“脏弹”是防备的主要对象。所谓“脏弹”，是指由普通爆炸物如黄色炸药等制成、装填有放射性物质的爆炸物，其中的放射性物质在爆炸时将四处散开。虽然爆炸附近人员被当场炸死或炸伤的十分有限，但飞散的放射性物质却可能导致相当范围内人员遭到辐射，更严重的是疏散和随后净化受污染资产而造成的经济损失很大，容易引起社会混乱。事件后，美国为适应本土防恐斗争的需要，2003年3月联邦应急总署与其他23个联邦政府部门共同组建国土安全部，成为新成立的国土安全部的4个主要部之一。据美国国防部五角大楼的评估报告称，一旦美国遭到“脏弹”袭击，国民经济面临的毁灭性打击将至少与“9·11”事件持平，甚至还有可能超过“9·11”事件。2003年，美国在西雅图和芝加哥两城市举行了防“脏弹”袭击的大规模演习；俄罗斯在美国“9·11”事件后，由紧急情况部组织了三次大规模反恐演习。其他国家也都将“脏弹”等简易生化武器的袭击作为民防防护的重点，采取了诸多防范措施。