研究结果：高职教育评估价值及发展方向

实现“管、办、评”分离，是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（简称《规划纲要》）提出的高等教育管理体制改革的重要内容。“管、办、评”分离的目的，就是要重新构建政府、高校、评估机构与社会之间的相互关系，重新分配评估职责，其实质是职权利益的调整，其关键在于政府的简政放权、职能转变和政事分开。为实现上述目标，《规划纲要》同时提出，要“完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度，积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。2018年新修订的《高等教育法》也增加了“教育行政部门负责组织专家或委托第三方专业机构对高校的办学水平、效益和教育质量进行评估”的条款。因此，大力培育和发展高等教育中介组织，已经成为我国教育改革的共识。

（一）我国高等教育中介组织发展的现状与不足

我国高等教育中介组织起步较晚，现有的中介组织主要包括从政府机构剥离出来的各种发展研究中心、信息中心、基金会、理事会，民间或行业发起成立的各类协会、研究会，各类评估中心等。受教育管理体制、法律法规、文化传统等因素影响，近年来，我国高等教育中介组织数量虽有所增长，但总体上其发展仍然比较缓慢，而且现有中介组织的发展壮大面临一些困境难题，主要表现如下。①独立自立性不强。一些教育中介组织脱胎于原政府机构，属于自上而下的发展模式，始终与政府存在千丝万缕的关系，具有一定官方色彩和依附性，容易受到行政因素的干扰。②功能类型单一，规模小，知名度不高，社会影响力及社会认可度较低。官方和半官方性的中介组织较多，民间独立性的中介组织少。由于成立时间短，功能单一，很少有在全国具有较大知名度和影响力的机构，导致其社会认知度也比较低，在人们心目中的威信不高。③某些高教中介组织内部管理运行机制不畅，自律意识不高，业务的专业化水平有待提升。④有关高教中介组织的立法滞后，导致其社会功能定位不够清晰，进一步发展壮大的空间受限。总体来看，与西方国家相比，我国高等教育中介组织的发展仍处于初级阶段。

（二）国外高等教育中介组织发展运行的经验特色——以美国、加拿大为例

美国、加拿大作为当今两个颇具影响力的经济发达国家，其高等教育发展水平也处于世界第一梯队。同时，得益于其分权制的高等教育管理体制，两国高等教育中介组织诞生的时间较早、发展较充分并在高等教育各层面发挥着不可替代的作用，已成为其教育管理体系的重要组成部分。探究两国高等教育中介组织运行发展的经验特色，对我国高教中介组织的发展具有借鉴意义。根据研究需要，笔者分别从美、加两国各选取6个高教中介组织为样本开展研究，分别是：美国大学与学院联合 会（The Association of American Colleges and Universities，AACU），美国高等教育协会（The American Association for Higher Education，AAHE），美国高等教育认证理事会（Council for Higher Education Accreditation，CHEA），美国教育理事会（American Council on Education，ACE），美国卡内基教育发展基金 会（Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching，CFAT），美国师范高校联合会（The American Association of Colleges for Teacher Education，AACTE）；加拿大大学与学院联合会（Association of Universities and Colleges of Canada，AUCC），安大略省大学评议会（Council of Ontario Universities，COU），加拿大各省教育部长理事会（Council of Ministers of Education，Canada，CMEC），加 拿 大 教 育 协 会（Canadian Education Association，CEA），加拿大社区学院联合会（The Association of Canadian Community Colleges，ACCC），加拿大大学教师联合会（Canadian Association of University Teachers，CAUT）。选取以上12个高教中介组织为样本，主要依据有3点：①该中介组织在其国内或某专业领域具有一定代表性和影响力；②风格类型尽量多元化，以求代表中介组织的不同领域和层次；③具有一定的信息公开和社会公共服务意识，主动通过网站等途径定期发布信息，便于公众了解和参与。

1.性质与类别

就组织性质而言，美、加的高教中介组织可分为非官方性组织和半官方性组织两类。非官方性高教中介组织在政府许可下，通常由民间个人、教育界人士或同类性质的高校发起成立，其日常事务和运行不受政府干涉，所需经费由其自行筹措。本书所涉及的12个样本中介组织中有10个属于非官方性质，这种特性使其天然具备了较强的工作自主性和独立性。尽管不具备官方色彩，但与政府开展沟通合作，向其提供政策咨询并开展游说是这些中介组织的重要职能之一。半官方性高教中介组织一般由政府创办或倡议设立，与政府的关系相对密切，接受政府的经济资助，承担政府委托的某些任务，但它并非政府的职能部门，不具有行政权力，也不是政府的附庸，而是一个在既定的法规或政策框架下具有一定独立性的实体，拥有相对自主权，一般不受政府干预。同时须指出，无论是属于非官方性质还是半官方性质，以上高教中介组织均不得以营利为目的（见表7-1）。

表7-1　美国、加拿大12个高教中介组织性质一览

在组织类别上，美、加两国高教中介组织的数量众多、类型丰富、功能各异，因此对其类别划分也存在多重标准。从功能职责的角度出发，可以大致将其分为4类：①评估鉴定类教育中介，如美国高等教育认证理事会等，其功能相对单一，以评估鉴定为主要任务，同时拥有其他一些次要功能；②行业协会类教育中介，通常只代表某行业领域或社会群体的利益，相当于某类组织或群体的联合体，如美国师范高校联合会、加拿大社区学院联合会、加拿大大学教师联合会以及各种学会、研究会等；③综合性的教育中介，这类组织功能多样，集评估鉴定、社会服务、科学研究等于一身，影响较大，如卡内基教育发展基金会、美国高等教育协会、美国教育理事会、加拿大教育部长联合会、加拿大教育协会等；④拨款类教育中介，它们通过对高校办学实力、水平和成果的测评与研究，为政府提供向各高校拨发教育经费的重要参考资料。在美国和加拿大，专门从事第4类业务的中介较少，但部分综合性的教育中介对此会有所涉及。

2.功能定位

美、加两国的高教中介组织均声明自身以促进教育和社会发展、提高国民受教育水平为宗旨，不以营利为目的，首要考虑社会效益。其主要功能如下。

（1）认证、评估与鉴定功能

认证、评估与鉴定功能并非专门鉴定类教育中介组织所独有，一些综合性的高教中介也拥有此类功能。如：卡内基教育发展基金会拥有对高校教师的专业学位进行认证和对高等教育机构进行分类的职能；美国大学与学院联合会拥有对文科和理科专业进行评估与改革的职能；美国师范高校联合会定期对师范专业教育进行认证和评估；加拿大大学与学院联合会要对会员高校进行资格认证，相当于一个大学认证机构；加拿大教育部长联合会要对学生的学习情况进行评估；等等。由于上述高教中介组织是独立的法人实体，其评估鉴定工作自主开展，不易受外界杂音干扰，因而评估鉴定结果的客观性有保障，社会认可度较高。

（2）为高校、政府和社会公众提供服务并对其产生交互影响的功能

信息不对称理论认为，在社会活动中，不同群体对相关信息的了解必然会存在差异，较早掌握更多信息的一方容易获得更多收益。信息不对称会影响政府决策、高校战略制定以及人们的教育选择，阻碍三方之间的有效沟通。高教中介组织通过发挥其桥梁和纽带作用，有助于减少信息不对称带来的不便，维护各方利益。在美国和加拿大，高教中介组织一方面密切关注官方教育政策动态，为会员提供服务，做好双向沟通；另一方面通过调研社会舆情、开展教育研究、撰写提案建议等方式对政府的教育决策进行影响和游说，或者通过研究成果、教育培训等引导或改变公众对教育事件的看法，既为三方提供服务，又对其产生交互影响。例如：美国大学与学院联合会通过发表独立成果对政府决策、学生学习及教育改革产生影响；卡内基教育发展基金会的重要职能之一是促进知识信息在不同群体间的共享；美国高等教育认证理事会为国会、教育部、社会公众、决策者、学生和家庭提供全国性的高等教育认证和质量保障信息；美国高等教育协会则宣称是公众对与高等教育有关的重大问题做出选择的参考信息之源；安大略省大学评议会的职能之一是促进大学、政府、相关利益群体及社会公众之间的理解与合作；加拿大大学与学院联合会的使命是通过为各方提供信息建议以及营造、引导公众舆论等来影响公共政策，增进相互理解；加拿大教育部长联合会的职能之一是促进各地区在科技、开放学习、教育研究等方面的信息交流；加拿大教育协会通过发起并主持全国性的对话来影响教育公共决策；等等。

（3）教育科学研究功能

针对当下教育领域的某些热点问题开展学术研究与调研，通过发行自办刊物来表达对教育事件的立场和观点，积极倡导教育改革与创新，促进科研成果转化与推广是美、加两国高教中介组织的通行做法。例如：卡内基教育发展基金会设有全国乃至国际性的教学与政策研究中心，着力解决中学和大学教学面临的难题；美国大学与学院联合会通过发表独立观点和研究成果来影响政府教育改革与决策；美国高等教育协会的职能之一是承接从宏观到微观不同层面的教育科研项目；安大略省大学评议会以调查研究、出版专著等形式解决高等教育在招生、质量、就业、志愿选择等方面的问题；加拿大大学教师联合会定期召开专题学术研讨会，经营管理着高等教育方面的权威数据库；加拿大教育部长联合会定期发行研究报告为各省教育发展与改革提供参考；等等。

3.管理方式与人员构成

普遍采取董事会（理事会）负责制是美、加两国高教中介组织管理运行的共同特点。董事会作为组织的最高决策机构，主要负责内部方针政策制定、发展目标规划编制、人事任免、财政收支等方面的重要事务。在人员构成上，董事会成员主要由大学或学院领导，教育、工商及政府等领域的知名人士，热衷于教育事业的社会人士等组成。在12个样本中介组织的董事会成员中，所占比例最高的当属来自高校的人员（平均为77.5%），而且其所代表的高校层次类型多样，既有综合性大学，也有以服务当地经济社会发展为主要任务的应用型大学和学院，兼顾了高等教育的不同层次。所占比例次之的为其他人员（平均为16.6%），主要包括社会名流、公众代表等。所占比例最低的是政府部门人员（平均为5.9%），其中5个样本中介的董事会成员中来自政府的人员占比为零。

在组织结构上，各高教中介组织一般都在董事会之下设执行委员会，负责协调统筹协会的日常事务并根据需要设立各种专门的职能部门，它们分工明确，各司其职。以加拿大大学教师联合会为例，在其最高决策与行政机构——理事会之下，分设有选举与决策委员会、执行委员会、相关事务的常设委员会，主要管理人员包括理事会主席、前任主席、副主席、出纳员、执行委员会主任等。其中，主席、副主席、出纳员由董事会成员直接选举产生，执行委员会主任由董事会任命。(www.xing528.com)

4.会员制度

建立会员制度，广泛发展会员，通过收取年费为会员提供相应服务、组织开展系列活动是美、加两国高教中介组织的普遍做法。在12个样本中介组织中，除卡内基教育发展基金会和加拿大教育部长联合会之外，其他10个均实行会员制度，会员形式大致有3种。①团体会员制。高等学校、社会非营利性组织、地方教育协会、教育实验团体、教育培训机构等团体均可申请加入。以美国高等教育认证理事会为例，它作为全美最大的高等教育认证机构，与一般高教中介组织有所不同，其会员既有高校，也有全国性、区域性和专业性的鉴定机构。在政府授权下，它不仅可以面向各高校开展质量认证，还可以对作为其会员的其他全国性、区域性和专业性鉴定机构的资质进行认定，以确保相关机构的工作质量。②个人会员制。个人会员主要面向包括教育界人士在内的社会各界人士，吸引公众参与，因而对入会者的资格没有过多限制。例如，《美国高等教育协会章程》规定：“对高等教育感兴趣的各界人士均可申请加入，个人可通过提交入会申请或直接通过互联网注册成为会员。”^[14]③团体会员和个人会员兼而有之。部分高教中介组织既发展团体会员，也吸收个人会员，如加拿大教育协会、加拿大社区学院联合会、加拿大大学教师联合会等。

加入某高教中介组织后，会员便可享有其承诺的相应服务，参与其定期或不定期举办的活动。在会员义务方面，除应遵守组织规章制度之外，会员还须每年缴纳一定数额的会费，这是各高教中介组织的普遍做法。美、加两国高教中介组织会员制度的合理性在于：①以发展会员的形式吸收高校、社会团体、个人等多元群体参与，有助于增进政府、高校、公众之间的互动交流，使其“桥梁与纽带”作用得以充分发挥；②通过收取会费获取一定的经济收入，有助于维持机构的日常运行和长远发展，保障和提升业务的专业化水平；③各高教中介组织普遍面向社会招募会员，使公众有了更多的入会选择权，有利于促进中介组织之间的相互竞争，提高服务质量和水平。

5.经费来源

设法筹措维持日常运转所需的经费，是每个高教中介组织要解决的首要问题。基于12个样本中介组织，其运行经费一般来自以下五种渠道。①会员缴纳的会费。对实行会员制的中介组织而言，会费收入无疑是支撑其生存运转的一个重要且稳定的经济来源，但仅仅依靠会费并不足以解决问题，各高教中介组织通常还有其他筹资渠道。②公司财团的全额资助。例如，卡内基教育发展基金会的运行经费由其幕后支持者——卡内基集团提供。③利用自身资源创收获得的收益。例如，在所办刊物或网站上登载广告，出售自己编辑出版的书刊杂志，提供会员权益之外的各种有偿服务，存款利息收入等。④政府部门和社会团体的资助。某些半官方性质或与政府部门关系比较密切的高教中介组织，会得到政府或社会团体（如各种基金会等）的资助。⑤其他收入。常见的其他经费来源包括承接各种科研合同或项目的收入、开展商业合作获得的收入等。

受组织性质、功能定位和运行模式差异等因素影响，各高教中介组织通过不同渠道获得的经费构成比例差异较大，体现了各具特色的生存之道（见表7-2）。例如：安大略省大学评议会的经费构成中，商业收入所占比重最高，其次为会费和政府捐赠收入；而在加拿大教育协会的经费构成中，会费收入所占比重最高，其次为课题与项目收益、出版物销售收入。

值得一提的是，尽管大部分高教中介组织没有政府的直接财政支持，但鉴于其教育性和社会公益性，它们享有政府批准的某些特权，如可享受慈善组织待遇、免交各种税收等。但在享有特权的同时，各高教中介组织须接受政府和社会的监督，严格遵守法律法规，恪守组织使命。如《美国高等教育协会章程》明确规定：“协会的任何活动和项目计划，都不得违背获得联邦免税权的教育慈善组织的有关法律规定。”^[15]

表7-2　12个高教中介组织的经费来源一览

（资料来源：根据各中介组织网站公开信息整理而成。）

（三）培育发展我国高等教育中介组织的对策建议

参考美国、加拿大高等教育中介组织运行发展的特点和经验，结合我国国情实际，可通过如下举措加快培育建设具有中国特色的高等教育中介组织。

1.加强扶持与管理，营造有利于中介组织发展壮大的制度环境

在我国培育建立一批独立性较强、运作成熟的高教中介组织，既需要一定的时间成本和高等教育事业的发展积淀，也需要国家的主动扶持和培育。鉴于现实国情，短期内在我国建立众多完全独立于政府之外的高教中介组织未免过于理想化。为此，首先，加强对社会上现有的教育中介类组织机构的摸底排查，在梳理其性质类型、职责功能、隶属关系的基础上，加强分类管理、宏观引导与监督考察，鼓励各类高教中介组织合理竞争、错位发展。其次，可由政府主导推动，根据教育“管、办、评”分离的需要，由上而下对隶属自身的部分机构进行转制改革，建立一批半官方性质的高教中介组织，承担政府授权的某些职能，在成立初期由政府给以指导和资金支持，待时机成熟时再与政府完全脱钩，独立运作。最后，应加快有关教育中介组织的专门立法，对高教中介组织的性质宗旨、业务范围、组织形式等加以规范约束，营造透明、公平的法冶环境，保障其应有的社会地位，增强其活动的合法性、权威性和规范性。

2.明晰中介组织的功能定位，加大政府放权力度

2014年初的全国教育工作会议首次在官方层面正式提出了“教育治理”的概念，它要求重新定位政府角色，倡导多元教育管理格局，更关注学校、家长等社会主体的作用。可以预见，高教中介组织未来在我国教育事务管理中的地位将会日益凸显。当前，职责定位不清晰、独立性不强是我国高教中介组织发展面临的共性问题。其中，政府的权力惯性大，向社会和学校让渡权力不彻底是最大的障碍，教育“管、办、评”分离的现实进展与理想状态仍有很大的差距^[16]。因此，应在政府层面尽快建立“权力清单”制度，把政府“不该管、管不好”的职能下放或授权委托给教育中介组织，对部分教育事务实现由直接管理变为间接管理。例如，可先从教育评估方面入手，通过明确法定责任、完善委托程序、规范委托内容、健全委托方法等举措，把原先政府承担的评估职能委托给有一定资质和声誉的社会评估类中介机构^[17]，从而减少教育评估中长期为人诟病的“政府集运动员和裁判员于一身”而带来的负面效应。作为办学主体的高校，则应逐渐克服依政令而行的办学思维，把目光从向上转变为向下，从面向政府等上级机构转为面向市场和教育中介，主动与中介组织合作，形成高校—政府—中介良性互动的教育生态。现有的一些与政府职能部门关系密切的教育中介类组织，则应彻底放弃对政府的攀附心理，主动摘下红顶中介的帽子，消除行政化色彩，确立独立法人地位，突出服务职能，依法自主工作，客观公正履责。

3.优化中介组织的内部管理和运行机制，促进其可持续发展

采取董事会负责制是美国、加拿大高教中介组织内部管理运行的共同特点。鉴于国情差异，我国的高教中介组织不一定要照搬此模式，但借鉴董事会负责制的优点，建立切合自身实际、兼顾民主和效率的管理运行机制，确保管理人员构成具有较广泛的代表性，实现内部事务的民主、快捷、高效运转是我国高教中介组织应向国外看齐之处。通过发展会员、开展教育研究与咨询等形式为相关群体提供高质量的差异化服务、多渠道自主筹措运转资金是美国、加拿大众多高教中介组织的生存之道，也是其独立客观开展工作的基础。就我国而言，对于目前仍承担部分行政职能，但宜从政府机关中脱离出来的一些附属性机构，可以尝试转型为半官方性质的教育中介组织，转型初期先参照事业单位的管理模式，由政府提供运行经费支持，日后随着业务发展成熟，再适当拓展自筹经费渠道，逐步减少对政府的依赖，增强独立性。定位为非官方性的高教中介组织则应在法律框架内，通过向社会提供多元化的教育培训和服务、承接科研项目、争取社会捐赠等方式自主筹措运行资金，加强与高校、社会公众及政府的沟通互动，实现长远可持续发展。

4.加强中介组织的自我约束和专业化建设，培育良好社会声誉和公信力

现阶段，我国的高教中介组织以各类教育评估机构、研究会、行业协会等为主，相较于我国高等教育体量，高教中介组织的数量偏少，功能类型不够丰富，社会认可度不高，尤其缺乏一些综合性、具有广泛影响力的高教中介组织。借鉴美国、加拿大高教中介组织发展的经验，我国现有的高教中介组织首先应进一步加强机构自身建设，科学论证发展定位、使命与愿景，制定完备的规章制度并严格遵守，加强机构自我约束，恪守职业道德，把社会效益放在首位。其次，应注重品牌形象建设，突出机构特色。这就要坚持多元化、差异化的发展策略，采取公司化运作模式，招揽高水平业务人才，组建高素质专家团队，时刻秉持质量意识，提升在自身业务领域的专业化水平，通过为公众提供优质服务，逐步树立良好声誉，赢得社会认可。