湖南武陵山六县的城镇化发展策略选择

方清云　黄忠彩　田长栋

（中南民族大学民族学与社会学学院　国家民族事务委员会政策研究室国家民族事务委员会民族理论政策研究室）

摘　要：“以人为本”视域下，湖南武陵山区少数民族城镇化发展的现状及特点表现为：水情严重，生态环境脆弱；山区地形为主，产业结构固化，第一产业发展严重不足；二元结构明显，相关城市管理规章制度缺位；民族文化纷杂，特色不鲜明。鉴于此，民族地区城镇化发展应该选择如下战略：生态环境保护战略；“人性化”管理战略；文化立城战略；多元推进战略；产业带动战略。

关键词：以人为本；城镇化；战略选择

2013年7月9日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在广西主持召开部分省区经济形势座谈会时提出“要推进以人为核心的新型城镇化”，标志着中央政府对我国城镇化的反思有了新的进展和思路。随之各大主流报刊纷纷刊发了相关讨论，“以人为本是新型城镇化的实质”（金碚）、“以人为本是中国城镇化的基本点”（陈涛）等^[2]，讨论认为新型城镇化不是简单的农村人口向城市人口转移的过程，不是单纯的大规模“造城”运动，也不仅是三大产业结构的优化调整，而是以人的发展、完善、幸福为核心的经济社会变迁进程。

一、“以人为本”和“城镇化”

“以人为本”是一个历史范畴，随着时代发展、情境变化，以人为本包含不同的内涵。在西方传统社会中，以人为本是在反对宗教神学、封建专制和推动资产阶级革命的过程中发展起来的一种抽象的人性论。在中国传统社会中，它曾经一度成为统治阶级“王天下”的工具，提醒统治者要重视民生、维护民力，以实现封建统治的长治久安。马克思主义认为，“作为完整的个体的人，人的本质是自然因素、社会因素和精神因素的统一体。”^[3]在此思想指导下，结合中国的发展实际，党中央在十六届三中全会上首次明确提出了以人为本的科学发展观，强调要将不断满足人的全面需求、促进人的全面发展作为发展的根本出发点，努力实现人与自然、人与社会、人与人之间关系的总体性和谐发展。

城镇化^[4]是“工业化过程中出现的社会、经济结构的转换，人口、产业、资本、市场等要素由分散的农村向城市集中的过程，城镇物质文明、精神文明向周围扩散的过程”^[5]，是社会生产力发展和人类文明进步的表现，是我国正在实践的经济社会发展之路。我国自改革开放以来，城镇化发展遵循先东南沿海后中西部的发展格局，从1978年到2012年，城镇化水平由不足18%提高到52.57%，城镇化进程不断加快。我国的少数民族人口主要集中分布于中西部山区和高原地区，其城镇化发展是典型的迟发外生型城镇化。美国著名经济史学家亚历山大·格申克龙在1962年提出了“迟发展优势”假说，即相对的经济落后性具有积极作用，迟发展国家有可能充分利用在推动工业化方面所拥有由迟发展地位所致的特殊优势，以较快的速度和较低的成本实现工业化和现代化的目标。^[6]

当前，我国民族地区城镇化已经取得一定成绩，对其进行反思对进一步推动民族地区乃至全国城镇化的发展有重要意义。本论文以“以人为本”理论观照武陵山民族地区，立足于2013年7月22日至8月3日对湖南省武陵山区六县的调研，探讨民族地区城镇化发展的战略选择。

二、湖南武陵山区少数民族城镇化发展的现状和特点

武陵山片区包括湘、鄂、渝、黔四省市交界地区的71个县（市、区），总面积17.18万平方千米。特殊的山地地形和封闭的内陆环境，使武陵山区经济发展一直比较落后。2009年国务院“成立武陵山经济协作区”政策的出台，标志着加快武陵山地区的经济社会发展已势在必行。湖南省涉及武陵山经济协作区的共有31个县市区，所占面积最大，涉及人口最多，在武陵山区极具代表性和典型性。本次调研的6个县具体包括：湖南省怀化市的靖州苗族侗族自治县、芷江侗族自治县、新晃侗族自治县和湖南省湘西土家族苗族自治州的凤凰县、花垣县、龙山县，主要聚居民族有侗族、苗族、土家族、回族等。

湖南武陵山区少数民族城镇化发展的现状及特点如下：

1.水情严重，生态环境脆弱

湖南武陵山区水情严重主要体现在洪涝灾害和干旱灾害两个方面，原因主要为河流众多、降水集中、土壤保水性差等。

第一，河流众多。湖南省域水系河流众多，河网密布，境内5千米以上的河流有5341条，流域面积大于10000平方千米的就有9条，以湘、资、沅、澧四水为最大^[7]，此次调研的6个县主要分布在沅水流域。沅水俗称沅江，是湖南省的第二大河，有南北两源，南源龙头江发源于贵州都匀县的云雾山鸡冠岭，北源重安江发源于贵州麻江县平越之大山，两源汇合后称清水江。清水江辗转东流，于天柱县瓮洞镇出贵州省入湖南省芷江县大垅乡，至怀化洪江市托口镇纳渠水后称沅江（水到托口始称沅）。然后东流经会同、黔城、怀化、溆浦、辰溪、泸溪至沅陵折向东北，经桃源，常德至德山注入洞庭湖。沅江全长1022千米，流贯21县市，流域面积8.91万平方千米，其中位于湖南省的流域面积有5.1066万平方千米，大部分为崎岖山地。强降雨量使短期内雨水倾流不及，极易造成山洪暴发，形成洪涝灾害。

第二，降水丰富且集中。湖南省地处亚热带季风气候区，从春末夏初至初秋，降雨较为丰富，其中7月至8月是湖南省雷雨多发期。沅水流域的洪水汛期主要集中在5月至7月，暴雨天数约为全年的60%。2012年的5月8日到10日早晨，湖南省369个乡镇降暴雨，湘中西部地区出现暴雨洪涝，逾120万人受灾，直接经济损失8.63亿元人民币^[8]。2012年的7月11日至20日，湖南省再次发生一次明显的强降雨过程，从7月11日8时至20日8时，全省累计平均降雨约148毫米，其中沅水河流域降雨量为181毫米。沅水上游部分支流、中下游全线发生超警戒水位洪水，其中怀化市重复受灾4次，湘西土家族苗族自治州花垣县重复受灾3次。

第三，土壤保水性差。湖南境内的土壤以红壤和黄壤为主，红壤的分布尤为广泛，大概占了总量的三分之二。红壤的透气性能较好，保水性能较差，当地面的森林覆盖较差时，集中的暴雨冲刷，容易造成严重的水土流失。而当降水比较缺乏时，则会形成严重的旱灾。沅水流域的降雨量主要集中在5月至7月，而从7月中下旬至9月，沅水流域降雨量只占全年降雨量的20%，极易形成旱灾。有资料表明，湖南省进入20世纪80年代以来，干旱灾害呈节节上升趋势。^[9]湘中和湘南是旱灾发生较为集中的地区。在武陵山区调研期间，湖南省遭遇近10年来最严重的旱灾。芷江县2013年7月受旱耕地面积已达20.51万亩，小溪河断流21条，水库干涸29座，机电井出水不足1057口，农作物受旱严重，其中轻旱10.44万亩、中旱7.79万亩、干枯2.28万亩，共造成直接经济损失达5800余万元。靖州县2013年7月稻田受灾面积初步统计达41110亩，其中稻田脱水面积26772亩、开裂面积13896亩、枯萎面积22亩、绝收面积420亩。龙山县2013年7月4条河道断流，水库干涸17座，山塘干涸51口。

总之，独特的自然条件导致湖南武陵地区“有雨则涝，无雨则旱”，洪涝和旱灾这两个看似矛盾的现象，在湖南武陵地区并存且交替发生。近年来，伴随着城镇化进程的加快，为了基础设施和工业化的发展，湖南武陵山区砍伐了大量的森林植被，生态环境遭到进一步破坏。

2.山区地形为主，产业结构固化，第一产业发展严重不足

湖南武陵山区地处湘鄂黔渝四省市交界之处，属于云贵高原的东延部分，地势由西北向东南倾斜，是我国第二阶梯向第三阶梯过渡的地带，山区特色明显。例如，新晃侗族自治县山地面积约占全县总面积的90%，其中“海拔大多在400～800米之间，东南部最高点的天雷山海拔为1136.3米，连接海拔1000米以上山峰14座”“西南部的美岩坡，海拔为1101.5米，连接海拔1000米以上的山峰11座，形成主体山脉，笔架全县”^[10]。靖州苗族侗族自治县素有“八分半山一分田，半分水域加庄园”之称，“全县占土地总面积80.84%的山地，大多是海拔800米以上的中山和海拔500～800米之间的中低山，只有少量海拔在300～500米之间的低山”“全县海拔在1000米以上的山峰共9座，最高峰青靛山，海拔1178米”^[11]。芷江县“地形以山地、丘陵为主，约占全县总面积的95%，其中山地占60.67%”^[12]。

山地和丘陵一般土壤贫瘠，被山体分割的地形也不利于农业机械化的推广，致使湖南武陵地区农业发展受到制约。2012年龙山县的三大产业结构比例为27∶23.9∶49.1，凤凰县的为17∶16∶67，花垣县的为8.7∶66.2∶25.1，新晃县的为31.1∶26.4∶42.5（见表1）。单纯进行横向比较，发现湖南省武陵山区各县的第二、第三产业所占比重大，会误以为其产业结构处于优化状态。如凤凰县以第三产业即旅游业为支撑产业，花垣县以第二产业即矿产业为支撑产业。但是纵向比较这些县近年来三大产业结构的变化趋势，我们就会发现两个问题：

表1　花垣县、凤凰县、龙山县、新晃县近年三大产业结构比

第一，武陵山区各县的产业结构多年来呈固化状态，四县从2005年至2010年到2012年，产业结构比例变化不大，且产值总量偏低。产业结构是指各产业的构成以及各产业之间的联系和比例关系，产业结构是否合理是一国或一地区经济发展水平高低、发展阶段的标志。产业结构的重心会随着地区经济发展水平的逐渐提高，从第一产业向第二产业和第三产业逐渐转移。“产业结构演进是一个经济增长对技术创新的吸收以及主导产业经济部门依次更替的过程（罗斯托，1962）”^[13]。在表1中，我们发现除了新晃县之外，其他三县的三大产业结构的比例从2005年至2010年到2012年都大致相当，产业结构的固化表明湖南武陵山区的社会经济发展缺乏经济结构优化升级的重要过程，尚未实现内部产业结构合理化、协调化的探索过程。

第二，湖南武陵地区各区县的第一产业发展严重不足。湖南武陵地区各县的产业结构中，第一产业的比重一直不高，而三大产业的总量也不高，例如2012年龙山县仅为48.8亿元，凤凰县仅为46.96亿元，花垣县仅为59.16亿元，新晃县仅为37.82亿元。在此背景下，第一产业的低比重表明该地区的农业发展多年来一直严重滞后。也正是基于这样的农业发展基础，湖南武陵地区的产业结构的优化升级缺乏基础和动力，呈现出结构固化的特征。

3.二元结构明显，相关城市管理规章制度缺位

中国的城乡二元体制“是中华人民共和国成立之后，为了工业化的优先发展，人为地固化乃至强化城乡隔绝的一系列政策和制度安排”。^[14]城乡二元体制不仅阻碍了农村人口进入城市，同时也阻碍了资金、土地等生产要素在城乡之间的自由流动，为我国的城镇化发展制造了障碍。此二元体制的核心是二元户籍制度，在此基础上发展出了包括住宅、粮食供给、副食品供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保障、婚姻、征兵等在内的10余种制度，成为判断农民与市民阶层的依据。拥有城市户籍的居民能够享有先进的医疗条件、好的教育环境、便利的交通、完善的保障制度等。在相当长的一段时间里，“农转非”（将居民的农村户籍转变为城市户籍）成为众多农村居民的梦想。但当前湖南武陵山民族地区出现了截然相反之势，即进城定居的农民不愿放弃现有的土地承包经营权和优惠的“二胎”生育政策，拒绝“农转非”。无法纳入城市居民体系的城镇居住人口，给城市规范化管理带来了诸多问题，给安定和谐的发展局面制造了诸多不安定因素。

同时，我国城市管理规章制度处于缺位状态。我国现有的城市管理行政执法的法律法规分散于其他行政部门规章和规范性文件中，各地方政府根据城管部门在实践中的执法需要，相继制定了不同的行政处罚权的实施办法，这些法律法规缺乏系统性、统一性、规范性，当前湖南武陵山区城市管理规章制度中最迫切需要完善的是关于农民土地征用赔偿的制度。城镇化建设需要不断完善基础建设、城市结构体系建设，征收县城周边的农民宅基地或农业用地是一项必要举措。但是拆迁赔偿工作涉及政府、开发商、农民等多方利益，一旦处理不好，甚至会引发社会性事件，造成社会关系的高度紧张。调查显示，当前湖南武陵山区各县对城镇化进程中的失地农民，主要采取货币安置、门面安置、社会保障安置等方式。但是由于拆迁赔偿和农民安置没有统一规定，导致部分区县政府与农民争利引起冲突；或部分拆迁户心态失衡，频繁上访，影响了城镇化建设的稳定局面。

4.民族文化纷杂，特色不鲜明

湖南的武陵山区多元文化共生互补，在漫长的交融互动中形成了独特的“武陵文化”特色。特点一，拥有丰富的历史文物、历史建筑、人类文化遗址等物质文化遗产资源，历史文化十分悠久。截至2012年，湖南省武陵山区拥有：一座中国历史文化名城——凤凰古城；四个中国历史文化名镇——龙山县里耶镇、永顺县芙蓉镇、泸西县浦市镇、绥宁县寨市镇；一个中国历史文化名村——辰溪县上蒲溪瑶族乡五宝田村。尤其是位于龙山县城南124千米，拥有6000多年历史的里耶镇，随着3.6万余枚秦简牍出土，再次引起世人的震惊和瞩目。早在1982年5月，该镇就发现了新石器时代文物遗址，发掘了大量的石斧、石片、红泥陶器等；1985年6月，该镇又出土了一些陶器、兵器；2002年6月，在修建碗米坡水电站工程建设中出土了3.6万余枚秦简牍。这批秦简牍还处在进一步发掘、整理、研究中，已经产生的研究成果填补了秦代历史的大段空白，改写了中国古代史。

特点二，地处边缘地带，民族文化互动频繁。“武陵山区历来就是各种文化的交汇点，是中原文化与西南少数民族文化的交替地带。早在先秦时期，这里就是三苗、百越、巴等早期族团的活动区域，在历史发展进程中，又受到楚文化、汉文化以及其他少数民族文化的渗透和影响，致使武陵地区成为中国多元文化相互交融的典型地区和文化多样性的重要保留地。”^[15]根据1990年第四次全国人口普查统计，湖南共有52个民族，其中世居于武陵山区的少数民族主要有土家族、苗族、侗族、瑶族、白族、回族、畲族7个民族，各民族饮食、服饰、民俗、节庆文化各异，使湖南武陵山区的民族文化异彩纷呈。

但是湖南武陵山各县面对纷繁复杂的民族文化、历史文化、地域文化，未加充分研究、分类、引导，任期自由发展，致使民族文化面貌日渐模糊。如芷江县拥有和平文化、侗族文化、宗教文化等，可谓内蕴丰富、底蕴深厚。尤其是1945年8月抗日战争胜利受降在芷江县举行，使该县作为受降名城震惊中外，其和平文化也因此声名远播。截至2012年，芷江县已经成功举办了四届具有世界性影响的“中国芷江·国际和平文化节”，和平文化已成为芷江享誉中外的文化品牌。经中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室批准，芷江县成为湖南省唯一的海峡两岸交流基地。除了名震中外的和平文化之外，芷江县的侗族文化也引人关注，拥有列入吉尼斯纪录的侗乡风雨桥——龙津风雨桥和中国最大的侗族鼓楼群——万和楼。此外，芷江县的宗教文化特点也十分突出，有中国内陆最大的妈祖庙——天后庙。但各种文化纷繁表达，不利于形成芷江独特的文化面貌，无法给游客留下鲜明而深刻的印象，致使独特而不可复制的和平文化泯灭于纷杂模糊的文化印象中。

这种情况在其他各县中也广为存在，除了凤凰县之外，其他各县的文化也在众声喧哗中模糊了形象，迷失了方向。曾经一度蜚声海内外的文化事项，如花垣县的“边城文化”，新晃县的“夜郎文化”，龙山的“里耶古镇文化”等逐渐黯然失色。

三、人本视域下民族地区城镇化发展战略选择

当前我国东部城镇化发展已经面临种种悖论：一方面经济发展速度加快，另一方面生态环境恶化；一方面城镇化资金极其短缺，另一方面城镇化摊子铺张浪费严重；一方面城市管理的法律法规不健全，另一方面日趋规范化的管理却致使人际关系日趋紧张；一方面传统文化的传承与复兴如火如荼，另一方面商业气息浓厚的文化氛围令人窒息等。这些迹象表明，忽视城镇化建设中“以人为本”思想的指导，势必破坏人与自然、人与社会、人与人之间的和谐关系，势必走“先破坏，后重建”的城镇化弯路。

湖南武陵山区的城镇化属于迟发外生型城镇化，其城镇化进程跟随在我国东部城镇化浪潮之后，在全国城镇化发展中尚属起步阶段，很多深层次的矛盾和问题尚未显现，但已初露端倪。我们探讨民族地区的城镇化战略，关注民族地区独特的文化和丰富的自然生态资源，就是为了规避东部地区城镇化发展已经出现的悖论。“以人为本”思想对民族地区的城镇化发展，有以下几个启示：

1.生态环境保护战略

生态环境是人生存的基础，也是人类进一步繁衍发展的空间载体。在人类的早期，人们对生态环境的认知远不及今日深入，对自然的改造力量亦远不及今日强大。因此生态环境的自我调节能力还可以在较大范围内发挥作用，其维持生态平衡的我调节能力较强。但时至今日，强大的人力严重破坏了生态环境的平衡及其自我调节能力，脆弱的生态环境如果不借助人力的有意识干预，其被破坏的局面会愈演愈烈。湖南武陵地区的生态问题理应引起人们的高度关注，因为作为迟发外生型城镇化地区，它理应规避众多发达国家用“用生态资源换经济发展，又用经济发展换生态环境”的弯路。

森林是“城市之肺”，它不仅可以调节城市的气候、温度、湿度，也可以在一定程度上缓解工业发展所带来的环境污染、大气污染、水源污染问题。特别是与河流、湖泊等交错分布的森林，其改善气候的效应更明显。湖南武陵山区主要分布在云贵高原、武陵山脉和雪峰山脉之间，沅水及其支流贯穿全境，是天然形成的“绿谷”。随着我国城镇化进程的加快，生态环境急剧恶化，北方的沙漠化、南方的酸雨等恶劣天气给人们的生产生活都带来了很大的伤害。武陵山区作为我国中部地区大面积的“绿化带”，不仅对中部地区，对全国气候调节都有正功能。部分有识之士已经开始倡议在武陵山区建立一个“绿谷”。我们知道在高科技领域有“光谷”和“硅谷”之说，那么将大片绿色森林称为“绿谷”，表明人们已经日渐认识到森林的潜在价值。河流众多的自然条件，山地为主的地貌特点，使湖南武陵山区拥有丰富的森林植被、奇特的自然景观、丰富的动物资源。如芷江县，具有从南亚热带到寒温带各种动植物生存的环境，生物资源具有丰富性和古老性的特点，“全县植物资源88科190属463种”“保存有较多的孑遗生物和珍贵动植物”，拥有“银杏、红豆杉、南方红豆杉、伯乐树、篦子三尖杉、香榧、羊枫荷、樟树、楠木、花榈木、鹅掌楸等19种国家级保护植物”“境内保存的古树名木有4220株，属国家一级保护的137株，二级保护的632株”^[16]。因此，武陵山区各县在进行城镇化建设规划时，势必将保护自然生态纳入其中，否则所谓的“高起点、高质量的规划”也只是用生态换发展老路的翻版，其造成的破坏是难以估量的。

2.“人性化”管理战略

城市管理制度的“人性化”，意味着各项规章制度的制定应该以尊重人的权利，维护人的利益为目标。“人性化”管理制度的制定，既是制度改革的最终目标，也是社会主义“以人为本”理念的体现。具体到武陵地区的管理，须重点关注以下三点：(www.xing528.com)

首先，对城市户籍管理制度进行“人性化”改革。调研发现，很多进入城区定居的农民“住在城区，工作在农村”，拒绝了祖辈梦寐以求的“农转非”机会，成了游走在城市与农村的边缘人。这部分“游走人”和“边缘人”很难被简单界定为“农村人口”或“城镇人口”，他们的存在给城市管理带来了困扰。笔者以为，如果相关部门要将此部分人纳入城镇户籍，那么在制定政策时，就不应该以方便管理为目的，而应该以最大限度地让人们得到实惠为指向。要让农民在保留原有的土地和优惠的生育政策的同时，享受城市居民的应有待遇，才能增强进城农民的城市归属感，使这些“边缘人”“游走人”愿意留在城市，融入城市，成为城市人口的一员。

其次，“城管”工作人员应转变服务观念，实现“柔性”执法。城管人员应该不断提高自身管理水平，在有法可依、有法必依的前提下，对管理对象多一些人文关怀，实现从单纯管理转变为服务于市民的观念转变。相关部门在制定政策时，应以认真研究问题为前提，以解决流动人口和小商贩的生存和生活困难为目的，切不可简单粗暴地打击和取缔。在执法过程中，要“柔性”执法，增加执法的公开性和透明性，自觉接受民众的监督和制衡。调研发现，个别城管部门的执法人员没有意识到人本关怀的重要性，而主张以更加严厉的手段进行暴力执法，以达到管理有序的目的，这种偏向定要坚决制止并及时纠正。

3.文化立城战略

城镇化发展是世界现代化进程的必然趋势，然而伴随着这一进程，“文化乡愁”产生且有渐强之势。“所谓‘文化乡愁’，简单地说就是一种随现代全球化平整运动而产生的文化传统的失落感和追忆情绪。”^[17]人类是具有复杂情感的高等动物，经济越发达，科学和理性发展程度越高，人类对文化的渴求越强烈。因此，文化立城战略具有双重意义：一方面有助于加强民族群体认同，增加个体的归属感和认同感，有助于对抗城镇化进程中的文化失落感；另一方面，有助于打造本地文化品牌，增强城市吸引力，保持本地城镇化的鲜明特色，为本地旅游经济的发展创造条件。从更深层次来说，任何一种城市品牌文化的保留，就等于保存了我国多元文化生态中的一元，而多元共生的文化生态是中华民族文化不断发展创新的源泉和动力。

文化立城战略对湖南武陵地区尤为重要，因为武陵地区是文化多元的典型地带。境内沅水及其支流（渠水、酉水、水等）贯穿全境，该地区具有流域文化的共同特点，是人类早期活动的场域，留下了距今5000至1万年间旧石器时代遗物和遗迹；随着时代的推移，该流域又产生了一批具有悠久历史的码头和古镇，商贸文化、古镇文化十分繁荣；加之独特的山地地貌，为各个民族聚居区形成了天然的屏障，土家、苗、侗等民族文化得到了较好的保存。这些多样性文化千百年来滋养了湖南武陵人，并且已经内化到其集体人格之中，是武陵人个性成长的底色和重要的组成部分。

实施文化立城战略对湖南武陵民族地区刻不容缓，调研显示，随着经济发展和城镇化的推进，湖南武陵山区部分传统文化已遭到破坏或毁弃，如新晃县龙溪古镇的70%的古建筑、古街已无法恢复。鉴于此，我们应该将保护多元文化的观念内化于城镇化建设的规划中，采取有力措施保护武陵山区的文化多样性。值得庆幸的是，已经有学者提出了可行性建议，“借助国家民委启动的少数民族特色村寨保护与发展项目，保护和打造一批少数民族特色村寨，通过发展旅游业及其相关产业，推动乡村的城镇化”。^[18]

4.多层次推进战略

城镇化应该根据各地区的地理条件、经济基础、发展机遇等，制订不同的城镇化目标、城镇化规模、城镇化路径，实现城镇化结构的多层次化。城镇化发展的一般路径是，优先发展大和中心城市，用大城市和中心城市带动中小城市的发展。但武陵山区各县，大多数县城是城镇人口不足50万人的小城镇，无法培育出大城市，应以发展中小城市为主，建立“中等城市+小城市+小城镇+农村集镇”构成的城镇化层次体系。

首先，发展中小城市。中小城市虽不具备大城市的辐射功能，但“对于带动区域经济的繁荣，增强对大城市的支撑能力和接受其辐射的能力，可以发挥重要的作用。”^[19]如靖州县县域面积2200.51平方千米，境内以中低山、丘陵和小型盆地为主。县人均耕地面积达1.2亩，远远高出全市和全省的平均水平，而且土地的质量较好。相对平坦的地势，相对肥沃的土地为靖州市发展农业创造了较好条件，也有利于靖州城镇化发展的集中规划和建设。靖州县已成为湖南省重点林业县和商品粮基地县，已成为湘、黔、桂3省区的交通枢纽和物资集散中心，对毗邻的10县的经济发展具有一定的带动作用。

其次，要注重小城镇的发展。国家早已提出了“小城镇，大战略”的发展思路，小城镇作为连接城市和农村的桥梁，在我国中西部山区的城镇化进程中有重要意义。湖南武陵山区各县，除了靖州县之外，大部分区县鲜有大面积平坦盆地，各区域被山脉切割为相对小块的区域。同时，脆弱的生态系统和薄弱的经济基础，使得“铺大摊子”进行城镇化建设难度很大。历史上，武陵山区社会经济发展的“小镇特色”十分明显，至今林立的古镇表明发展小城镇是经过历史检验的有效路径。

最后，要注重农村集镇的发展。农村集镇主要指与建制镇相对应的未建制的农村经济文化中心，是城镇体系序列中最基本的单元。农村集镇是在基层乡村中依靠民间力量自发形成的，是我国新农村建设的重点。“按照现有概念和标准，集镇是乡、民族乡政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心。”^[20]湖南武陵山区的城镇化缺乏大城市辐射效应，小城镇的辐射效应极为有限，是中小城市的辐射效应难以抵达之地。集镇是农村居民生产生活要素的集散地，是大中城市新思想、新文化向农村传播交流的阵地，是新农村建设的立足点。

5.产业带动战略

根据社会生产活动历时发展的顺序，产业结构一般被分为农业、工业和以服务业为核心的第三产业。早期世界城市的兴起，是以工业的发展为根本标志和推动的，美国著名的经济学家钱纳里的发展模型就曾将城市化与工业化直接联系，我国的城市发展也是与20世纪50年代的城市工业的发展同步进行的。随着世界经济向“后工业化”时代发展，城市发展的主导产业逐渐为新兴的旅游业、服务业和高科技产业所取代。产业发展，为城市人口提供了工作岗位，更为城市的进一步发展壮大集聚资金。无论城市发展的支撑产业是第二产业还是第三产业，可以肯定的是，没有产业支撑的城市将会是“空心化”城市，没有产业支撑的城镇化也将变成“镜花水月”。2013年7月18日，美国著名的汽车城底特律（Detroit）申请破产，给我国城镇化建设敲响了警钟。有人认为底特律从辉煌走向破产的原因是多方面的，最根本的原因有两个：“一是底特律过于依赖于汽车业，二是人口大量向外迁徙。”^[21]底特律破产的事实再次雄辩地证明，缺乏产业支撑的城镇化最终会走向失败。

湖南武陵山区的城镇化，属于典型的迟发外生型城镇化。此类城镇化并非经济发展到一定阶段的必然结果，而是由中央政府倡导并投入大量资金推动，是政府为了实现全国各族人民共同富裕和共同进步的目标而进行政策倾斜的结果。从某种程度上来说，是为了城镇化而进行的城镇化。由此引发的负面效应已经出现：当基础设施在政府大量投资下终于艰难完成，进城农民在短暂地移居城市后又因缺乏谋生的职业“回流”农村，部分地区已经出现了“有城无业，有城无市，有城无人”的“鬼城”。这是我国城镇化建设顶层设计者始料未及却正在发生的事实。中央政府已经开始认真思考和研究我国城镇化建设中出现的问题，并着手做政策上的调整。2013年8月6日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令在江西新型城镇化论坛上指出，“随着城镇化话题的升温，相当一部分人期待城镇化规划出台并由此形成政府加大投资的路径依赖。然而，城镇化的核心是改革，并不是‘投资拉动经济’模式的延续”“城镇化不是第二个‘4万亿’，地方政府要改变政策判断和路径依赖”。^[22]

武陵山区山地面积广阔，各县拥有的资源禀赋各不相同，丰富的矿产资源、特色的农林产业、独特的自然风光、深厚而多彩的文化都可以成为产业带动的力量，各县应因地制宜地选择优势产业来推动城镇化发展。比如，花垣县矿产资源丰富，应以矿产开发产业为城镇化动力；凤凰县独特的沱江风光融入沿江的苗族吊脚楼景观，在中外游客心中享有盛誉，应以旅游业为带动产业；靖州少有的盆地面积和肥沃的土壤，为特色农林业的发展创造了条件，该县的茯苓、杨梅、中药等种植有悠久的历史，应将特色农林业的种植和加工产业作为城镇化发展的动力。

【注释】

[1]本文的部分内容已于2013年8月1日在湖北民族学院举行的第二届武陵山区发展高峰论坛上，由黄忠彩先生宣读；部分内容已于2013年9月11日以调研报告形式上报国家民委主任王正伟，获批示“这个专题调研，摸清了情况，下了功夫，对推动武陵山区的城镇化建设有一定启示”。调研得到了湖南省民委田代武主任、褚世林主任、湖南民族研究所朱朝晖所长等人，及靖州、芷江、新晃、凤凰、花垣、龙山六县相关部门负责人的支持与协助，在此一并致谢！

[2]参见相关文章：黄顺江：《推进以人为本的城镇化》，《人民日报》，2012-11-21（7）；马志刚：《推进城镇化，不能将目光盯在“造城”上——城镇化核心是“人的城镇化”》，《经济日报》，2013-01-18（14）；赵剑影：《新型城镇化不是“造城运动”》，《工人日报》，2013-01-11（4）；金碚：《以人为本是新型城镇化的实质》，《人民日报》，2013-01-13（5）；陈涛：《以人为本是中国城镇化的基本点》，《环境保护与循环经济》2012年第8期；苏琦：《从人为城镇化到人本城镇化》，《华夏时报》，2013-03-07（18）。

[3]叶山土：《科学发展观中“以人为本”内涵的哲学探讨》，《毛泽东邓小平理论研究》2007年第6期。

[4]本文中的城镇化等同于城市化，英文Urbanization，不再对二者做进一步辨析。

[5]刘传江、郑凌云：《城镇化与城乡可持续发展》，科学出版社2004年7月版。

[6]吴申元、王晓博：《从后发优势实现看我国转型期的制度战略选择》，《世界经济文汇》2001年第5期。

[7]龙岳林：《湖南水旱灾害成因及水循环安全体系建设研究》，湖南农业大学2007年博士论文。

[8]本文中的相关数据，除特别注明外，都由当地各县政府办公室提供，不再说明。

[9]肖自心：《湖南省生态环境灾害与发展趋势》，《生态学杂志》1995年第1期。

[10]《湖南新晃侗族自治县概况》编写组，《湖南新晃侗族自治县概况》修订本编写组：《湖南新晃侗族自治县概况》，民族出版社2008年版。

[11]《湖南靖州苗族侗族自治县概况》编写组，《湖南靖州苗族侗族自治县概况》修订本编写组：《湖南靖州苗族侗族自治县概况》，民族出版社2009年版。

[12]《湖南芷江侗族自治县概况》编写组，《湖南芷江侗族自治县概况》修订本编写组：《湖南芷江侗族自治县概况》，民族出版社2007年版。

[13]干春晖、郑若谷、余典范：《中国产业结构变迁对经济增长和波动的影响》，《经济研究》2011年第5期。

[14]辛怡、高洁：《从“以农补工”到“以工补农”——新中国城乡二元体制述论》，《中共党史研究》2009年第9期。

[15]黄柏权：《论武陵文化》，《广西民族研究》2002年第4期。

[16]《湖南芷江侗族自治县概况》编写组，《湖南芷江侗族自治县概况》修订本编写组：《湖南芷江侗族自治县概况》，民族出版社2007年版。

[17]万俊人：《经济全球化与文化多元论》，《中国社会科学》2001年第2期。

[18]黄柏权：《武陵山片区城镇化的三大路径选择》，《中国民族报》2012-05-11（005）。

[19]颜如春：《多元城镇化道路：中国西部城镇化道路的客观选择》，《行政论坛》2004年第3期。

[20]崔彩贤、张忠潮、杨学军：《城镇体系序列中集镇问题的新认识》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》2011第4期。

[21]易鹏：《底特律破产与中国城镇化》，《经济参考报》2013-07-24。

[22]于祥明：《城镇化不是第二个“4万亿”核心是改革》，《上海证券报》2013-08-07（F04）。