清前期，水师兵源分为八旗水师与绿营水师，水师编制序列分为提督、镇、协、营、汛（或哨）五级。清初，水师规模不定，乾隆年间在6万人左右，约占清军总数8%，各营兵力有的仅几十人，有的却高达1000人。[187]水师战船主力仍多以棹桨为动力的无帆桨船或单桅帆船，间有少数双桅或三桅战船，大型战船则航速慢、机动力弱，配置火炮数量至多不超10门。[188]水师使用的火炮存在径口小、射程短、数量少、质量差等问题。尽管清廷于乾隆五十五年（1790年）、六十年（1795年）、道光四年（1824年）三次改造水师战船，[189]但也只是修修补补，无法从技术上有根本性的突破。
清前期，水师基本能应付缉私、捕盗。道光以后，“海警狎至，木质旧船不敌外洋铁舰之坚利”。[190]时人分析水师在与洋人对阵失败的原因时说：“闽广、江浙水师号五万，而虚冒冗滥可用者不过数千，且常居陆上，巡防会哨等于具文，几于陆兵无异。”[191]这说明水师似乎尚不是完全意义上的海军。不仅如此，水师素质较低，道光十四年（1834年），鸿胪寺卿黄爵滋上书痛斥水师弊病，“臣闻沿海水师，率皆老弱无用。军器率多残缺，并不修整，又战船率用薄板旧钉，遇击即破，并不计及夷器之凶利坚固，作何抵御？似此废弛，何以肃边威远”。[192]这一状况根本无法与工业革命后装备精良、训练有素的英国近代海军相比。
有鉴于此，建立新式海军已经成为有识之士的极大关注点，林则徐认为“有船有炮，水军主之，往来海中，追奔逐北，彼之所能往者，我亦能往，岸上军尽可十撤其九”。[193]曾国藩则提出学习西方制造船炮技术，以求自强，“目前资夷力以助剿济运，得纾一时之忧。将来师夷智以造炮制船，尤可期永远之利”。[194]他主张“购买外洋船炮，则为今日救时之第一要务”。[195]李鸿章亦积极附和，认为“此次购备轮船，近以剿办发逆，远以巡哨重洋，实为长驾远驭之良策，利不仅在一时”。[196]在恭亲王奕
的建议下，咸丰帝遂采取了“购买外国船炮，以资攻剿”[197]的策略，这是清政府以购船办海军的首次尝试。总理衙门委托曾任海关总税务司的英国人李泰国在英国承办购船事宜。李泰国竟擅自任命英国军官阿思本为舰队司令，并私立13条合同，规定舰上军官、炮手、水手的选用均由李、阿二人决定，这就实际上控制了这支舰队。总理衙门认为“所立合同十三条，事事欲由阿思本专主，不肯听命于中国，尤为不谙体制，难以照办”[198]，遂勒令将舰队驶回英国变卖。[199]
太平天国起义被镇压后，洋务运动方兴未艾，闽浙总督左宗棠即于同治四年（1865年）上书总理衙门云：“中国自强之策，除修明政事，精练兵勇外，必应仿造轮船，以夺彼族之所恃。此项人，断不可不罗致；此项钱，断不可不打算。亦当及时竭力筹维，转瞬换约届时，须预为绸缪也。”[200]接着又递呈《拟购机器雇洋匠试造轮船先陈大概情形折》，具体说明其设局制造轮船的目的和计划，“欲防海之害而收其利，非整理水师不可；欲整理水师，非设局监造轮船不可”。[201]在其推动下，福州船政局于同治五年（1866年）正式创立。福州船政局是晚清中国第一个新式造船厂，从建厂伊始到甲午战争时期，该局共造出鱼雷快船、快兵船、兵船、鱼雷艇等各类舰艇船39艘，[202]为中国建立近代海军奠定了初步基础，时人称之“为中国海军萌芽之始”。[203]以后几经扩建，规模不断扩大，成为当时远东最大的造船厂之一。
在设局造船的同时，左宗棠还强调培养与利用海军人才的重要性，“如虑船成以后，中国无人堪作船主、看盘、管车诸事，均须雇请洋人，则定议之初，即先与订明，教习造船即兼教习驾驶，船成即令随同出洋，周历各海口。无论兵弁各色人等，有讲习精通能为船主者，即给予武职千、把、都、守，由虚衔荐补实职，俾领水师，则材技之士争起赴之。将来讲习益精，水师人才固不可胜用矣”。[204]由此创设了中国近代第一所新式海军学校——求是堂艺局，后改名马尾船政学堂，“教习法国语言文字，俾通算法，均能按图自造；教习英国语言文字，俾通一切船主之学，能自监造、驾驶，方为教有成效”。[205]此后，在船政大臣丁日昌的推动下，船政学堂学生还分赴英国和法国留学，成为近代中国海军建设的重要组成部分。
马尾船政学堂的创办开启了晚清海防教育的先河，培养了严复、邓世昌、林泰曾、刘步蟾等一批具有近代科学技术知识的海军专门人才，为晚清海军建设做出了贡献。继船政学堂之后，光绪六年（1880年），李鸿章又筹办天津水师学堂、北京昆明湖水师学堂、威海刘公岛水师学堂、黄埔水师学堂、江南水师学堂等也相继创办，形成了初具规模的近代海军教育体系。[206](www.xing528.com)
新式舰船与海军人才只是建设新式海军的基础，而建成真正体系化、具有协同作战能力的近代军队才是最终目的。实际上，自同治五年（1866年）起，左宗棠创建福州船政局时，就在福建地区通过购买外商兵船“长胜”“靖海”号派兵操练，这是建立中国近代化海军的尝试。随着沿海形势逐渐恶化，建立新式海军呼声增大。同治七年（1868年）江苏巡抚丁日昌提出仿西方样式在沿海建立北洋、中洋、南洋三洋新式海军。但在当时并未引起当政者的足够重视。1871年前后，清政府成立了以马尾船政局新造的万年清号、湄云号、福星号、伏波号等，以及从外洋购置的靖海号、长胜号、海东云号等15艘兵舰组建的“福建海军”，亦称“船政轮船”或“闽浙水师”，这也是近代中国第一支海军舰队。[207]
光绪元年（1875年），清廷发布上谕，派李鸿章督办北洋海防事宜，派沈葆桢督办南洋海防事宜。[208]自1875年至1884年，清政府先后创建了北洋、南洋、广东三支海军。北洋海军因事关京城安全，故朝廷划拨经费最多，装备最为精良，拥有“定远”“镇远”“经远”“来远”“致远”“靖远”“济远”等7艘主力战舰，营建了大沽、旅顺、威海卫等新式海军基地。[209]南洋海军以上海吴淞为基地，防卫江浙地区，舰队船只主要由福州船政局、江南制造总局建造。广东海军以广州黄埔为基地，主要防卫广东地区。
在筹建新式海军的过程中，又在朝廷设立统一领导沿海海防与海军事务的机构。李鸿章建议仿照西方国家，建立海部，“海部体制与他部相埒，一切兵权、饷权与用人之权，悉以畀之，不使他部得掣其肘，其海部大臣无不兼赞枢密者，令由中出，事不旁挠”。[210]左宗棠也上疏说：“今欲免奉行不力之弊，莫外乎慎选贤能，总提大纲，名曰海防全政大臣，或名曰海部大臣。凡一切有关海防之政，悉由该大臣统筹全局，奏明办理。”[211]在各方推动下，1883年，清廷于总理各国事务衙门增设了“海防股”，专责统筹南北洋海军建设和沿海海防事务。1885年，又特派醇亲王奕譞为总理海军事务大臣，所有沿海水师悉归节制调遣，并派庆亲王奕劻、直隶总督李鸿章为会办，正红旗汉军都统善庆、兵部右侍郎曾纪泽帮同办理，正式成立总理海军事务衙门。[212]海军事务衙门的建立，不仅标志着晚清中国海军有了自己独立的行政体系，也促使海防意识得到进一步提升。
甲午战争以后，中国主力舰队北洋海军全军覆没，战后中国不仅面临巨额赔款，而且失去了台湾及澎湖列岛，中国沿海重要港口被列强瓜分殆尽，德国强占胶州湾，法国租借广州湾，英国取得了威海及刘公岛的租借权。清政府于此进一步认识到维护海洋权益，建设新式海军的重要性。1895年7月，时署两江总督兼南洋大臣张之洞强调，“今日御敌大端，惟以海军为第一要务”，故无论国家财政如何困绌，均要将“亟治海军”摆在头等事务，“此则今日固圉卫民之先务，无论如何艰难负累，而必当竭蹶以成之者也”。[213]两江总督兼南洋通商大臣刘坤一也认为：“现在东西两洋竞以铁甲兵轮称雄，动辄以此挟制，而我海疆绵延七千余里，独无海军以资捍御，诚不可以为国。”[214]他提出兴建沿海炮台，培养海军人才，重建海上防御。1898年，直隶总督荣禄主张重建海军与督练新式陆军同时并举。[215]
在封疆大吏和维新人士的推动下，1889年重建海军，维护海权被清政府确立为基本国策。维新变法失败后，重建海上防御虽被搁置，但清末新政又重新提及建立海军。可见，自甲午战败后，重建海军、整顿海防、维护海疆安全，已经成为中国人对海洋安全、海洋权益的深刻领悟，“有海军则国防之巩固，国势之发展，国民之生命财产得保，国家之秩序安宁，以至维持中立、领海通航、通商征税、海上渔业等，均得赖保护之权利。其时无论常变，境无分内外，欲反变乱之景象为和平者，胥于海军是赖”。[216]这种把海军建设与保护国民生命财产、领海通航、通商征税、海上渔业等紧密联系在一起的认识，较之此前单纯把海军视为“守土”“御侮”的工具，要深刻而全面得多，这也促进了其时国民海权意识的觉醒。
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