高校教学模式与学生发展研究：政策选择背后的扩张

1999年启动的高等教育扩招堪称是中国高等教育史上的重大事件之一。其出台速度之快、规模之大，以及对此后中国高等教育发展所形成的冲击，令人深思。

在探讨这次扩招背后的生成机理之前，首先简要地回顾我国高等教育数量增长的发展轨迹。在1977—2010年间普通高等院校招生规模及其年度增长规律中可以发现，在这一期间中国高等教育分别经历了四次（1978年、1985年、1993年、1999年）不同程度的规模扩张。

（1）第一次规模扩张期：

1977—1978年的第一次规模扩张正值“文革”结束这一特殊时期。继1977年恢复高考招生之后，政府在1978年增设和恢复194所高等院校的同时，将高校招生规模扩增至40万人，比前一年度增加了约47个百分点。

在当时特殊的历史背景之下的该政策选择背后包含着两大源流。其一是“文革”结束后，政府希望通过高等教育规模的扩增和恢复，强化高等教育的人才培养，由此实现推进国家现代化进程的目标。其二需要留意到该时期特定历史背景下的重大事件，即大批下乡知识青年的回城对扩招政策带来的影响作用。大量下乡知识青年的回城，给城市劳动力市场带来了严重的供求失衡和就业压力，同时知青待业问题给维持社会稳定也投下了阴影。在这种状况之下，政府一方面发展劳动集约性的轻工业和第三产业部门，鼓励集体经济和个体经济的发展，积极吸纳回城知青就业；另一方面将扩大高校招生规模作为减缓就业压力、促进回城待业青年分流的一个重要途径。

（2）第二次规模扩张期：

1985年，我国普通高校招生规模增至62万人，达到了高等学校扩招的第二个高峰，而这次扩张的时点与《中共中央关于教育体制改革的决定》（下文简称《决定》）颁布时点不期而遇。《决定》提出，要从根本上改变以往政府僵化的高等教育管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高校的办学自主权。并且《决定》第四条明确规定：“改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权。”即改变高等学校全部按国家计划统一招生，毕业生全部由国家包下来分配的办法，实行国家计划（“国家计划”后改为“国家任务”，与委托培养、自费培养构成国家招生计划的三个组成部分）招生、用人单位委托招生、招收少数自费生三种招生办法。此外，该年度的高校招生放宽了考生健康标准的要求，删去体检上的一些过严要求，原则上是生活能够自理、不影响所报专业的学习和毕业后所从事的工作者就可以报考。残疾青年符合这个原则的也可以报考（马国川，赵学勤，2017）。

由此可见，第二次扩招政策的出台体现了政府追求效率与公平的两大价值取向。该政策一方面可以理解为，政府推动的扩大高校自主权改革启动了高校招生的多元化途径改革，在很大程度上导致了该年度招生规模的陡增；另一方面，招生健康标准的降低则从保障公平性的视角，为残疾青年的入学提供了相应的机会保障。除上述原因之外，需要留意的是，时至1985年，出生于20世纪60年代初期，即第二次婴儿潮人群进入高校适龄阶段，形成巨大的就业压力。这意味着，这次扩招政策背后也隐藏了规避失业危机、发挥贮藏功能的目标选择。

（3）第三次规模扩张期：

1986—1993年，中国高等教育经历了第三次规模扩张。期间，高校招生数从57.2万人增至92.4万人，增幅高达61.5%。与第二次规模扩张政策极为相似的是，这次扩招政策也可以理解为政府推动的教育管理体制改革的重要环节。同年，政府公布《中国教育改革和发展纲要》，对高校的办学管理体制、高校招生制度和毕业生就业制度等方面，进行了全方位的改革。其中在招生制度改革中扩大了高校自主权，改变以往全部按照国家统一计划招生的体制，实现国家任务计划和调节性计划相结合的模式，并允许院校可以在国家计划5%的幅度内开展增量招生（教育部，1993）。

虽然或多或少受到了不同时期社会经济发展的影响，但从根本而言，之前的三次高校扩招政策的选择在很大程度上受到政府高等教育改革或重大政策出台的影响。这也表明，以往中国高等教育扩招政策选择的动力机制基本源于高等教育体系内部对于规模扩张和办学改革的诉求。

（4）第四次规模扩张期：(www.xing528.com)

1999年启动的中国高等教育的非常规性、跨越性扩张，无论在政策选择动力机制，还是在扩张规模，都与之前经历的三次扩张呈现出截然不同的特质。

首先，政府出台的高校扩招政策受到外部宏观经济环境变化的显著影响，体现了当时转移经济危机、刺激经济增长的重要政策意图。1997年，金融危机冲击了被称为“亚洲奇迹”的泰国、印尼、马来西亚和韩国等东亚国家，使得该地区陷入严重的经济衰退。尽管相对于周边国家，中国受金融危机影响较小，但由于当时中国正处于经济周期的低谷阶段，外部冲击导致经济增速明显趋缓。更重要的是，金融危机使得民众需求乏力，国内消费市场陷入低迷状态。为此，作为拉动内需、刺激民众消费增长的重要手段，高等院校扩招对于短期经济增长的效应究竟有多大，许多学者进行了论证和估算，当时主要存在以下代表性的观点。

第一种观点认为，高校扩招可在短期内大幅拉动国内消费需求，刺激短期经济增长。如1999年汤敏提出，三年内高校招生扩大一倍，且对扩招生实行全额自费，由此拉动的直接和间接消费约为1000亿元，对经济增长形成巨大的推动作用（汤敏，2016）。第二种观点则强调，我国居民具有支付高等教育规模扩张的潜在能力。如李培林和胡鞍钢认为，子女教育已经成为中国城镇家庭储蓄的主要动机之一，全国居民潜在的教育费用支出每年可达2500亿元，大致相当于当时全国教育总经费。1998年度，国家统计局和中国经济景气监测中心公布的居民储蓄意愿调查也印证了该观点。该调查表明：居民储蓄的10%准备用于教育支出，高于准备用于购房支出7%的比重。教育投资成了家庭的第一投资意向。

第三种观点是北京大学课题组依据扩大高等教育规模的可能性分析结果，指出高校扩招拉动国内需求能力有限。从供给层面看，普通高校的各类资源条件满足短期内迅速扩大的招生规模潜力有限，而就需求而言，有支付能力的居民有效需求大致可以达到在校生405万-410万人，学费水平按3000元计算，依据乘数原理，则只能对国民经济生产规模拉动179亿元左右（闵维方，2002）。

其次，缓解劳动力市场的就业压力，保障就业市场供求稳定，也是当时1999年政府做出扩招政策选择的重要原因之一。

自20世纪90年代以来，中国经济进入了大规模产业结构调整期，与此伴生出高失业这一极难解决的负面现象。特别是1995年之后政府推动以建立现代企业制度为主要内容的国有企业改革和重组，导致大量名义工作岗位的富余人员被分离出来，下岗、失业人员陡增。

20世纪80年代后期，我国城镇登记失业率一度控制在2%左右。然而进入90年代之后，失业率出现缓慢上升的趋势。特别值得留意的是，我国政府发布的失业率数据为城镇登记失业率，其定义为城镇登记失业人数同城镇从业人口与城镇失业人数的和的比值。该定义缩小了失业人口的统计范围，所反映的仅是劳动就业市场中失业状况的冰山一角而已（丸川知雄，2002）。1999年中国科学院发布的《国情报告》提出了失业问题将在未来3年进一步恶化的警示。该报告指出，由于国有企业下岗人员累计达到了1000万人，1998年城镇地区实际失业人口高达1300万—1500万人。而2000年失业人口预计将进一步增加到1500万—1800万人，实际失业率将高达7%—80%。21世纪初期将成为继1978年之后我国的第二次失业高峰。

不仅如此，导致失业趋于严峻的另一个重要因素是，2002年之后3年内16岁以上新增劳动就业人口适逢1986—1988年生育高峰出生人口。根据推算，2002年人口规模将超过2400万人，与1997年的1809万人相比增加了34%。不断增长的人口压力给劳动力就业市场带来巨大的冲击。正是在这样的背景之下，高等院校扩招政策，不仅能为社会创造一系列的就业机会，同时也能使急速增长的适龄人口出现分流，减轻劳动力就业市场的压力。

显然，1999年启动的规模扩张的动机机制，并非来自高等教育体制内部自身的诉求，而是政府在外部社会经济环境的变化压力之下做出的被动型选择。虽然从表面而言，这次规模扩张的政策选择着眼于高等院校扩招与经济发展之间的关联性，带有明显的功能主义色彩。但需要留意的是，与传统功能主义将经济发展作为解释高等教育规模扩张现象出现的理论逻辑不同，1999年扩招则将高等教育的规模扩张理解为引发教育投资需求膨胀，最终促进经济发展的重要动力。这样的政策安排也是导致此后高等教育人才培养与经济发展和产业结构之间的关联性断裂，引发高校毕业生就业难现象的主要原因所在。

此外，本次高校规模扩张政策的背后体现了明显的贮藏功能倾向的意图。在劳动力市场失业问题日趋严峻与适龄人口规模增长的背景之下，通过高校扩招实现部分适龄人口分流，缓解劳动力市场就业压力，成为当时政府的重要政策意图之一。关于中国高等教育规模扩张的贮藏功能，相关学者通过教育决策部门的访谈以及1978—2015年的时间序列数据分析发现，对于我国高等教育规模影响最大的是总人口数，其次是民众教育支付能力（恩格尔系数），而GDP与第三产业比重的影响系数则最低（毛剑青，2018）。