城市应急物流设施选址，保障公共安全

快速城市化虽然带来了经济的繁荣，但随之而来的城市公共安全问题也日益突出［8］。近年来，随着城市化进程的加快，重大自然灾害（地震、洪水、内涝和飓风等）与突发意外事故（大规模传染病流行、危险化学品泄漏及爆炸等）在我国城市频繁发生，如表1-1所示。这些重大自然灾害和突发意外事故造成了巨大的人员伤亡和财产损失［9］。据不完全统计，我国70%以上的大城市以及半数以上的人口分布在灾害频发区，城市公共安全已成为我国城市可持续发展的重要前提［10］。

表1-1　近年来发生在我国的典型重大或较大自然灾害和突发意外事故

城市人口密集，各种社会活动频繁，许多大型公共场所（如交通枢纽、体育场馆、购物中心等）往往聚集着成千上万的人群，一旦发生重大自然灾害，如地震等，将会给城市居民的生命和财产造成巨大的损失。同时，科技的发展和进步使得城市居民面临着与高风险的科技系统长期共存的局面：各种易燃易爆危险化学品的生产、加工、运输和储存使得火灾、爆炸和危险化学品泄漏等突发事故频繁发生；各类地下管线数量众多、布局错综复杂，极易引发重大突发公共安全事故。此外，经济发展的不平衡使得社会不安定因素增多，发生各种针对城市地区的恐怖袭击和人为破坏活动的风险增大，已引起社会各界的高度关注。从某种意义上说，现代城市，尤其是特大型城市，均不同程度地面临着被灾难与危机侵袭的可能。

城市是复杂的巨系统，其复杂性所产生的混合作用、连锁效应和放大效应往往使灾害或突发事故的后果更趋严重［10］。城市通常是所在地区的政治、经济、文化、交通的中心，人口稠密，财富集中，基础设施发达且密集，一旦发生灾害，往往会造成严重的人员伤亡和财产损失。城市人口流量大，交通和信息技术发达，如果对危机的应对不当，则会引起居民巨大的恐慌，极易使突发事故演变为社会危机并迅速扩散和蔓延。研究表明，因居民恐慌和不恰当的应对行为而造成的次生损失往往比初发事故引起的损失高出许多倍，还会破坏正常的社会秩序。因此，纵观中外城市发展的历史，安全保障一直都是城市建设的首要要求。

灾害事故所带来的巨大损失除了与城市系统的自身特点有关以外，还受到城市灾害应急管理能力的限制，如很多城市缺少完备的应急响应预案、充足的应急救援人员和设备等。为了应对重特大灾害事故，应急管理作为实现城市公共安全保障的重要手段被提出，日益引起政府管理部门和学术研究领域的广泛关注［10］。

应急管理是指政府及其他公共机构在突发事故的事前预防、事发应对、事中处置和事后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命健康和财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动［11］。通常情况下，应急管理包括预防、准备、响应和恢复4个阶段［12，13］。尽管各个阶段都有自己独立的目标，但在实际情况中，这些阶段并不是孤立的，它们往往是重叠的、相辅相成的、相互补充的，某一阶段的工作通常会成为下一阶段工作内容的一部分。在城市系统中，应急管理作为应对突发事件的有效手段日益得到关注。(www.xing528.com)

目前，世界上主要的发达经济体都已建立了较成熟、完善的应急管理体系。美国、日本、欧盟等国家或地区均已建立起有针对性的应急管理制度，并形成了有自身鲜明特色的应急处置机制。

美国是当今世界上应急管理体系建设较完备的国家，不断完善的体制、机制和法制建设使其应对突发事故的能力较强。1979年，美国成立了联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA），专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作［12，13］。FEMA的成立标志着美国现代应急管理机制正式建立，也是世界现代应急管理的一个标志。

2001年发生在纽约的“9·11”事件引起了美国各界对国家公共安全体制的深刻反思，并促使布什政府于2003年组建了国土安全部。目前，国土安全部是美国在应急管理方面的最高级别组织，FEMA成为紧急事态准备与应对司下属的第三级机构。国土安全部在2007年的加利福尼亚州森林大火中高效地解决了五十多万人的疏散问题。美国的其他专业应急组织，如疾病预防与控制中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC）和环境保护局（Environmental Protection Agency，EPA），在应急管理中也发挥着重要作用。这些组织都拥有强有力的机动队伍和高效运行的规程，在突发公共事件中有权采取及时有效的措施。

目前，美国已形成以国土安全部为中心，下分联邦、州、县、市、社区5个层次的应急和响应机构，通过实行统一管理，属地为主，分级响应，标准运行的机制，有效地应对各类突发的灾害事件［12，13］。美国在灾害应急方面的体制机制和成功经验，对我国的应急管理体系建设具有很大的借鉴意义。