从调整用地规划、设置用地门槛、平衡利益分配三个方面完善相关政策工具。
在旧工业区更新过程中，旧工业区的土地面临土地用途和土地利用强度的改变，用地规划也会发生相应的调整。当前我国城市土地利用规划体系包括土地利用规划、城市总体规划、城市详细规划三类，这三类规划体系对土地用途和土地利用强度进行从宏观到中观再到微观的具体规定。调整用地规划是土地所有权人和多方利益主体的角逐，是旧工业更新的利益再分配焦点之一，也是推动旧工业区更新的动力之一。
第一，适度放开用途变更和用途管制相结合。在北京旧工业区的更新中，土地的用途必然发生调整，但是北京目前缺乏相应的政策制度支持和畅通的审批机制。应该明确旧工业区更新的合法土地用途自主变更的产权归属和合法地位；应该加强对市场力量不合法变更土地用途和容积率的监督机制；应改革相应的审批制度，加快旧工业区更新的进程。通过这些政策的调整，在适度放开用途变更和用途管制之间实现恰当的平衡。
第二，健全修订规划指标的机制。首先，上述三个规划中土地利用规划由原国土管理部门编制，城市总体和详细规划则由建设部门编制，这两个部门各自独立行使职责，会导致规划之间的矛盾，尽管相关规划已统一到自然资源管理部门，但融合管理还需要一个过程。[2]其次，应实施动态和弹性的规划指标体系。从规划指标下达至规划完成实施有两到三年间隔期，仅仅依靠土地利用现状数据进行指标分配会造成指标预测失灵，[3]缺乏弹性。故应在现状数据基础上根据旧工业区转型发展趋势进行相应的规划指标微调。
第三，激励旧工业区更新：奖励容积率。北京旧工业区更新步伐缓慢的根本原因是原土地使用权人缺乏内在和外在的转型动力，为了调动原土地使用权人的积极性，从调整用地规划指标的角度出发，可以适当奖励容积率，提高土地的利用强度。在奖励容积率的经验方面，北京可以借鉴美国有关城市、上海和台湾地区的政策。
美国是最早提出并应用容积率奖励的国家。容积率奖励的具体做法是奖励高密度地区的开发商按照规定增加一定楼板面积，前提是开发商为城市提供额外的公共子空间。例如，在曼哈顿密度最高的街区，开发商在临人行道一侧每提供一个单位的开放空间，可在高度上增加10个单位的建筑面积。[4]2003年出台的《上海市城市规划管理技术规定》提出中心城旧区中满足开放空间技术规定的可给予一定的建筑面积奖励。2004年4月，上海施行的《容积率计算规则暂行规定》进一步明确了对中心城范围内绿地和道路的奖励办法。2015年发布的《上海城市更新实施办法》规定，在城市的更新区域，为地区提供公共性设施、公共开放空间或进行历史风貌保护可获得容积率奖励或者建筑面积奖励。[5]我国的台湾地区颁布了“台北市土地使用分区管制规则——综合设计放宽与容积奖励”“都市更新容积奖励办法”等一系列措施，激励激发商业区多类型发展并根据需求调控空间增加量，同时控制容积率上限，防止过度开发。[6]
2.设置用地门槛：原土地使用权人和市场力量之间的利益周旋
北京旧工业区更新的核心目标实质是提高土地的增值收益，而土地增值收益的主要驱动力是规模经济和集聚效益，通过大量企业的集聚和规模经济的发展可以实现总生产效率的提升。[7]因此，入驻工业园区的市场力量是保证土地增值收益的中坚力量。为了提高旧工业区更新的土地增值收益，原土地使用权人在租赁土地时，可以对市场力量设置准入门槛。
第一，完善产出效益监管机制。首先，产业引入符合园区功能规划定位的方向。如首钢园区的功能定位是文化体育及“互联网+”企业聚集地，入驻的市场力量也应属于以上企业类型，实现工业园区的专业化产业布局，促使产业集聚化，有效发挥规模经济和集聚效益的作用。其次，进行土地使用效率和税收贡献评估，使旧工业区实现稳定的发展，实现土地的精明增长。(www.xing528.com)
第二，建立动态和弹性的门槛指标体系。原土地使用权人对市场力量的入驻可以设置相应的准入门槛指标，如用地效益、用地效率、环境门槛等指标，其中，用地效益指标可以包括地均投入、地均产出等；用地效率指标可以包括建筑面积密度、建筑层数等；环境门槛指标则可禁止污染类企业的入驻。[8]在旧工业区更新中，市场力量的集聚是渐进式的过程，工业园区土地的市场价值也在动态发展，在工业园区更新的初始阶段和更新的后期阶段，相应的门槛指标也是动态调整的。
3.平衡利益分配：土地所有权人和原土地使用权人的利益平衡
在关于平衡土地利益分配的制度上，大多数学者给出的建议是原则性建议。我国的学者张俊和于海燕结合美国、英国、中国台湾相关的做法，提出基本原则是按贡献分配。关于如何保证公平，有两点要坚持，一是谁受益、谁付费，二是调和城市土地使用管制带来的原土地使用权人暴利与暴损的矛盾。[9]本研究主要基于利益相关者理论的视角剖析核心的利益焦点即土地的增值收益分配，而在旧工业区更新中的土地增值收益分配的关键问题就是平衡原土地使用权人（工业企业）和土地所有者（政府）的利益。基于平衡两者之间的利益分配，本研究给出如下建议：
第一，完善土地回购收储政策：创新回购价格评估机制和开发模式。完善现有的土地回购收储政策制度，创新回购价格评估机制和开发模式是关键。首先，创新回购价格评估机制，回购价格的评估采用用途变更后的土地市场价值评估，适当地给予原土地使用权人部分土地增值收益。其次，适度放开旧工业区更新中强制性收储模式，允许原土地使用权人自行开发土地，可以激励原土地使用权人再利用土地。
第二，完善土地出让金政策：弹性年租制。在旧工业区更新中，土地利益分配政策主要通过土地出让金政策和土地税费政策实现。在土地出让金制度方面，平衡利益分配的思路是促进政府持续获得城市土地收益的有效途径，采用年租制代替一次性收取几十年的地租制度。[10]在现行土地政策下，土地出让金一次性收取，原土地使用权人的土地使用成本过低，对提高产出效益缺乏积极性，造成低效用地，而在弹性的年租制下，政府可以通过灵活的年限和租金调整，实现较高的土地增值收益，同时对原土地使用权人提升用地效率和提升产出效益也会有正向激励作用。
第三，利益共享与利益限制的结合：构建多样化的土地税收机制。在旧工业区更新中，土地利益分配结构如图22所示，在原土地使用权人和土地所有权人的利益分配中，土地收益的产生源自修订规划指标、土地用途变更和土地利用强度的挖潜，通过原土地使用权人开发土地和租赁土地实现土地收益，这些收益主要在原土地使用权人和土地所有权人之间分配，因此，有必要通过税收的手段实现对原土地使用权人利益的共享和利益的限制，使土地利益分配结构呈现动态平衡。
图22 土地利益分配结构
政府通过多样化的土地税收和税收优惠政策顶层设计实现土地所有权人对原土地使用权人利益的限制和共享。一方面，可保证政府土地增值收益的回收；另一方面，可保证原土地使用权人增值收益的平衡。在土地税费制度方面，何雪林认为城市土地税制应把握宽税基、少税种、低税率的大原则，明确界定租税费，对不当土地行为和土地投机应课以重税，适当减少土地流转环节税种，并下调税率；适当上调土地保有环节税率。[11]学者何芳认为可以对粗放利用的土地施以重税，待集约利用土地后施以轻税。[12]
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