现行土地用途变更政策的利益协调重点

1.土地用途变更政策中的利益矛盾分析

在北京现有的土地政策运行模式中，政府严格管控对土地用途的变更，其初衷是防止出现市场寻租现象，如果土地实际用途和规划用途不一致，会打破社会公平的经济秩序，同时政府面临国有土地资产收益的流失。但在旧工业区更新的过程中原土地使用权人存在工业用地性质和用途调整的实际需求，而在北京现行的土地用途变更政策框架下还缺少具体的政策细则，也缺少可参照的实践经验。土地用途变更成为旧工业区更新亟待解决的瓶颈问题。

第一，原土地使用权人和市场力量有关土地实际用途调整需求受到严格限制。旧工业区的用地调整主要有三种类型，^[14]包括工业用地转为新兴产业的用地，工业用地转为科技研发用地，工业用地转为商业办公、居住用地，后两种类型涉及大幅调整容积率、建筑功能、建筑密度等，都存在调整土地用途的需求，而当前的用途管控政策不允许随意变更土地用途，对于政府而言，放开用途管制是政府大尺度的政策调整，存在一定的政策风险。尤其是作为首都的北京，相关法律法规的制定面临的政治风险更高，所以在现阶段还没有出台具体的政策细则。

第二，规划用途变更的实施路径不清晰。规划用途即签订土地合同时土地的证载用途，北京现行的用途变更政策框架中规划用途变更实施细则没有出台，规划用途的变更和调整其实质是土地产权中土地使用权的变更调整，规划用途一旦发生调整，就涉及产权证的变更和登记，需补签土地使用权出让合同，按规定补缴土地出让金，办理土地用途变更手续。但是当前还缺乏相应的政策试点，许多手续办理的政策阻力较大。其中产权变更登记政策直接关系到市场力量的工商注册，但是目前的政策体系相关的路径并不清晰，有待政策突破创新。另外，规划用途变更的执行瓶颈也导致了市场力量不合规改变建筑功能和容积率的现象涌现，缺乏相关部门的监管，对其他市场力量造成不公平。

第三，用地效益门槛的设置有待强化和细化。现行用途变更政策框架下对市场力量的入驻只是在宏观产业方向上有一定的控制，如符合工业园区产业的方向，符合用地规划等，但是对于用地效益的规划指标体系还缺乏明确的规定。

第四，土地用途变更后的增值收益分配机制有待完善。原土地使用权人非常关注旧工业区更新用途变更后的土地增值收益，北京市政府对当前的土地增值收益分配机制还未出台明确的量化细则，如广州“三旧”改造政策规定“公益征收，合理补偿”，即当原址用地被公益征收时，原土地使用权人获得同地段商业地价60%的增值收益或原用途地价加成20%～30%的补偿。^[15]这一政策是否科学合理还有待考证，但是其中原土地使用权人和政府共享土地增值收益的理念可以借鉴。(www.xing528.com)

2.用途变更政策调整需求

第一，政府对原土地使用权人和市场力量的实际用途变更需要分类评估。对于不合规的变更用途和改变建筑功能的行为强化监管，设计多样化的惩罚机制打击土地市场投机行为，对于符合城市功能发展定位和城市总体规划的合法需求给予适当的放开。

第二，畅通用途变更和产权流转审批渠道。政府审批通过变更规划用途，按规定重新签订土地合同，补缴出让金，完善产权变更的政策，鼓励旧工业区原土地使用权人自发实施用途变更。

第三，设置用地效益门槛。提高土地的集约节约水平，实现“精明增长”的关键是提高土地的产出效益，通过规模经济和集聚效益，实现旧工业区的可持续发展，而提升旧工业区产出效益的一个方法就是设置用地门槛，落实用地效益的指标体系。

第四，土地增值收益合理分配。随着旧工业区土地用途的变更，旧工业区土地租金飞涨，借鉴广州的政策，除了补缴出让金，原土地使用权人还应向政府上缴部分土地增值收益。一方面，抑制原土地使用权人进行地产开发的投机行为，另一方面，维护土地所有权人（政府）的利益。同时在政策的设计上对原土地使用权人和市场力量的利益限制与利益分享相结合，既要防止土地增值收益的流失，又要保证市场秩序的公平。