现行土地回购收储政策中的利益协调重点

1.土地回购收储政策中的利益矛盾分析

土地回购收储政策是政府通过政府强制性权力回购土地的政策，对于土地所有权人（政府）而言，这一政策有利于统一管理土地，同时在土地回购收储中的一级开发后以较高的价格招标拍卖挂牌土地，使政府获得较大的土地增值收益。当前我国许多城市存量土地更新都采用这一政策制度。但在旧工业区更新的过程中，这一政策制度却和原土地使用权人的利益需求存在较大的差异。

第一，回购收储价格补偿不合理。土地所有权人（政府）回购土地所需的交易成本极高，但是目前的土地回购收储融资渠道单一，资金压力巨大。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励方法，对被征收人给予补助和奖励”。^[12]这些补偿从范围上讲，仅仅是对土地现状损失的补偿，而且现有补偿的标准也偏低，原土地使用权人因此在回购价格上和土地所有权人（政府）很难达成共识。

第二，回购收储方式单一。现有的回购收储政策一般采用回购后“招拍挂”的方式，在土地的二级市场上公开招标拍卖挂牌，而原土地使用权人（工业企业）在房地产开发市场上竞争力较弱，和专门的房地产开发商竞争很难获胜。几乎不大可能重新获得土地的使用权和开发权，严重损害了原土地使用权人的利益，因此，原土地使用权人缺乏动力推进回购收储。

第三，开发方法不够多元。现有回购收储政策框架下，土地一般是“招拍挂”后由政府交给开发商开发，在这种开发模式下，政府和开发商共同分享在旧工业区土地用途变更和更新过程中产生的增值收益，而原土地使用权人无法参与利益分配。

第四，土地增值收益分配失衡。现有的回购收储政策框架下政府处于主导地位，政府捕获了大部分土地增值收益。在回购收储的各个环节中，政府通过较低的价格回购，进行一级开发之后，土地的市场溢价效应凸显，政府通过“招拍挂”的方式高价卖出，土地的卖出价扣除一级开发的投入成本和土地回购价格即为政府获得的土地增值收益。^[13]而原土地使用权人只能在回购环节获得一定的补偿，在后续的环节根本无法分享到土地的增值收益。

回购收储流程图见图9。

图9　回购收储流程图(www.xing528.com)

资料来源：刘明皓.土地储备经济分析［D］.重庆：西南大学，2008.

2.回购收储政策调整需求

第一，回购价格评估机制有待完善。按照《北京市收回企业国有土地使用权补偿办法》，补偿价格由有评估资质的中介机构按照现状用途进行评估，而忽略土地用途变更后的土地市场价值。

第二，回购收储的方式应多样化。相比较“招拍挂”的方式，协议出让补缴出让金的方式表面上是政府的利益妥协，但从长远来看，这种方式有利于调动原土地使用权人对旧工业区更新的积极性，解除回购收储的执行瓶颈，是利益双赢的结果。

第三，原土地使用权人自行开发土地。把土地交给原土地使用权人自行开发代替开发商开发，自行开发有以下优点：首先，有利于土地所有权人（政府）推进旧工业区的更新，政策执行阻力小；其次，保证了原土地使用权人的利益，因为原土地使用权人不用面临失去土地使用权的风险，可以自主开发土地，共享土地的增值收益。

第四，土地增值收益分配遵循公平原则。主要是处理好原土地使用权人和土地所有权人（政府）之间的利益分配，通过多样化的利益分配机制，如补缴出让金、增值收益分成分配等手段实现利益的平衡，最终利益主体均能积极推进旧工业区的更新，提升旧工业区土地的更新效率。