当前北京市乃至全国对土地用途变更是严格管控的，规定经营性用地一般不允许原土地使用权人和市场力量擅自变更土地用途，出台这一政策的出发点是防止出现市场寻租的现象，减少国家土地资产流失的风险。土地用途变更政策下各利益主体行为逻辑见图8。
图8 土地用途变更政策下各利益主体行为逻辑框架图
对于土地所有权人（政府）而言，一方面，在政策程序上严格管制土地用途，阻止土地用途的转变，这是出于维护空间正义的目的，保护土地利用市场秩序的公平；另一方面，因为政府的出发点是盘活旧工业区土地资产，提升土地的利用效率和经济效益，对于市场力量和原土地使用权人的变更土地用途的行为政府又是默许的态度，鼓励探索创新。对于原土地使用权人而言，一方面积极周旋获得土地用途变更的畅通审批通道，使土地用途变更合法化；另一方面，鼓励旧工业区更新的实践和政策试点，大胆探索创新，提高土地的开发强度，改变建筑功能，满足市场力量对空间和功能的个性化需求。对于市场力量而言，由于现有严格的用途管制，市场力量入驻园区必须符合准入门槛的下限，同时符合园区功能定位的产业类型才能入驻旧工业区，市场力量的行为受到了政策的极大约束。
在自上而下的模式中，首钢工业区就规划开发，功能定位、产业布局、用地用途和用地强度重新调整，土地利用混合化，产业布局多元化，工业用途转变为混合用途。对于土地所有权人（政府）而言，在2021年4月以前处于土地用途变更的长期探索期，没有可参照的政策试点，政府相关职能部门也缺乏相关的政策实践经验和可参考的政策文件，只能鼓励原土地使用权人探索创新。2021年4月，北京市规划和自然资源委员会等颁布《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》，其中有关于改变规划使用性质的更新改造项目的审批手续办理的程序。对于原土地使用权人而言，现有的用途变更政策体系没有明确规定原土地使用权人土地用途变更的具体细则指导，原土地使用权人只能积极和政府进行协商，试图获得土地用途变更政策的畅通的审批渠道，使土地用途合法化，获得产权证书满足市场力量工商注册的需求。对于市场力量，由于现有土地用途的管制会自动为市场力量设置筛选机制，只有特定的类型产业才能入驻，不满足门槛的市场力量无法入驻，对市场力量的行为产生极大约束。
在自下而上的模式中，对于土地所有权人（政府）而言，798园区发展创意产业，土地用途和使用权人在政策程序上可暂不变更，可以发现政府对于原土地使用权人土地用途变更的默许。对于原土地使用权人而言，把旧厂房散租给不同类型的市场力量，实际上土地用途早已经发生实质性的转变，已经到了政策允许的临界点。而对于市场力量而言，原土地使用权人只是简单整治旧厂房后租赁。而现行用途变更政策框架下缺乏对文化创意园区合法建筑标准的明确界定，使相应惩罚机制缺位，因此市场力量出于对旧工业区厂房的特殊的空间需求，大胆尝试扩建、改建和改变建筑功能，使之符合自己的个性化需求，许多改扩建建筑由此诞生。(www.xing528.com)
“原来首钢的用地属于工业划拨和出让，随着首钢搬迁后首钢园区的再开发，面临用地性质由工业用地向商业用地、混合型用地变更的实际问题，但是目前还没有可参照的文件和经验。许多正式的行政手续也还在办理之中。学术上也在研究土地用途的变更，但是还处于摸索阶段。市政府国土局也想推动土地用途变更的工作，但是还没有落实相关政策的经验。目前首钢招商面临最大的政策困境是，由于没有房产证，入驻企业没有办法进行工商注册。园区正在尝试和工商局、国资委沟通协调反馈。”
——首钢园区工作人员，B，访谈编码20171020B
“798艺术区容积率和建筑密度会改变，厂房外面保持原貌，里面功能结构发生了变化。”
——798艺术区工作人员，S，访谈编码20180405S
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