1.政策背景
由于城市土地不同用途类型所带来的巨大增值收益差距，通过非正规渠道转变城市工业用地用途的现象屡见不鲜。部分已通过审批的工业用地实际土地用途与签订土地合同的用途并不一致，这其中主要有三种形式：第一种，将整宗用地进行商品房开发或高价转让给他人，获取土地的增值收益。第二种，与开发商合作对改变用途后的国有划拨土地进行房地产开发，获取收益。第三种，个别拥有国有划拨土地的单位未经批准，擅自改变土地用途，并将划拨地块低价承包给开发商进行开发。[7]擅自改变土地用途给社会带来了一系列不良影响：一方面擅自改变用途破坏了工业园区的整体规划布局，另一方面造成了国有土地资产的流失。为避免这种土地的寻租行为，北京市出台了严格管控土地用途变更的政策，改变土地用途必须遵循严格的程序，依法审批。[8]
2.政策目标
首先，城市土地用途变更政策可遏制国有土地资产流失，营造和维护公平、有序和健康发展的市场环境。其次，规范土地的调整置换模式。维护城市整体规划布局。对违法的土地用途变更行为进行监管，可规范土地用途变更的流程。最后，有助于政府实现对土地增值收益的调控，维护国家的利益。
3.政策内容
2014年发布的《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014）中规定，土地用途主要有以下五类：（1）住宅用地；（2）工矿仓储用地；（3）商服用地；（4）公共管理与公共服务用地；（5）交通运输用地。[9]土地用途变更是指由一种土地用途类型转变为其他土地用途类型，如工业用地转变为商业用地，工业用地转变为混合多功能的综合用地等。根据合法性与否，工业用地用途的变更可划分为合法与不合法两种，前者是政府主导的城市更新需求下的用途变更行为，后者则是市场力量（企业或个人）未经法定程序采取的擅自变更土地用途的行为。
土地用途变更的相关政策主要对违规变更土地用途行为的处罚方式和处置方式进行规定，《中华人民共和国土地管理法》（2019修正版）第五章第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。2006年12月，原国土资源部发布《全国工业用地出让最低价标准》，对工业用地以招标拍卖挂牌方式出让后擅自调整土地用途、容积率等规划条件的、对不按规定及时准确地在中国土地市场网公开发布国有土地使用权出让公告和出让结果信息等违法违规行为，要认真纠正和查处。[10](www.xing528.com)
对于旧工业区发展文化创意产业，国家适当放开用途的管制，允许企业在不用登记变更用途的情况下将工业用地转变为商业用地和混合用地，扶持文化创意产业的发展。2008年《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》第十五条规定，积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。
4.现行政策效果
第一，当前土地用途变更相关政策监督力度还比较薄弱，需进一步加大监督力度。由于监管的不到位，产生了大批处于政策灰色地带的“违法建筑”。例如在798园区内，很多市场力量进行建筑物的扩建，但是这些增建显然并不符合国土和建设部门的规章制度。土地市场寻租行为的产生主要源于政策的疏漏，要从根本上遏制土地市场寻租行为，就必须进行政策创新。在土地用途变更政策体系中，哪些新建筑属于合法建筑，新建筑要满足什么样的技术标准，这是在多数政策细则中没有涉及的问题，需要完善补充相关细则和条例。
第二，当前土地用途变更政策过于僵化。针对不同土地用途和地区采用一刀切的控制原则和标准，在混合开发土地时，不利于灵活的处置和利用土地，容易与实际情况脱节，不同用途的土地开发强度是有区别的，要建立土地用途变更和开发强度调整之间的对应关系，[11]旧工业区土地用途变更则可以灵活地调整开发强度。
第三，当前土地用途类型的单一设置与用地混合发展和产业转型需求存在矛盾，旧工业区的更新有调整土地用途的需求，朝多功能混合型用地类型的方向发展也是实现产城融合的现实需求。如果在严格管控土地用途变更的政策体系下没有适当放开，将不利于旧工业区更新和转型发展。
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