整体性治理理论的协同推进与资源运用

所谓治理，是指国家与社会、政府与公民、国家机构与非国家机构之间的关系和互动。在公共治理理论视角下，治理主体具有多元主义倾向——问题的解决方式并非指代中央权威机构自上而下的强制性方案贯彻落实，而是具有不同利益导向、价值观念、认知倾向以及权力资源的多元行动主体，通过互动与协商的方式来解决问题，^[48]行政机构仅仅是众多行动主体的一员。

公共治理作为公共政策实施与公共服务提供的范式之一，其发展成型脱胎于公共行政与新公共管理理论。公共行政理论强调通过行政程序来确保公平，但现有公共资源远远无法满足庞大公共需求的现实，使得公共行政陷入困境。新公共管理理论追求公共服务的效率与效益，主张将私人部门的管理技术引入公共部门，但也面临公私部门性质与目标的冲突，适用性受到质疑。对于公共行政与新公共管理存在的不足，治理理论试图充当一种概念化工具，对当今的公共管理工作予以反思。

治理理论蕴含的治理主体多元化、治理方式多样化的特征，使其与传统的垄断式管理区别开来，更加强调主体之间的协商与合作。此时，除了以政府为代表的公权力在公共事务管理过程中掌握话语权外，以企业为代表的市场力量以及以公众为代表的市场力量也应当占据一席之地。完全追求管理权力的平等或许难以实现，但构建多方协商互动的平台确实是实现治理的应有之义。这就要求政府对自身角色加以转变，并加强对政府公共事务管理权力的限制与分化。但是，治理理论指向的公共管理模式在强调授权与分权在治理中重要性的同时，也承认中央控制与指导的必要性。伙伴关系的成员机构通常是模糊、复杂与动态变化的，这就使得解决目标共识、信任建构、权力关系管理以及文化多样性等相关问题变得更加困难。如果任由各方自由发展，最后可能导致的是合作惰性而非合作优势。^[49]为了保证多元主体在参与治理的过程中不“越线膨胀”损害公共利益而影响治理实效，就需要做到在保留协作优势的同时保留政府的领导作用与监督功能，以保证协作秩序。

在治理理论框架中，互动过程十分重要。这一过程包含了不同行动主体的治理行动与治理努力，^[50]这些行动与努力将排列组合形成关于公共管理问题的解决方案。基于治理的互动性视角，社会是由大量的行动主体组合而成的，而各行动主体的行为受到结构的限制与驱动。所谓结构即为行动主体展开行为的框架。在互动过程中，问题的界定与解决很大程度上取决于参与互动的各个行动主体的立场和看法。多元主体通过互动获取彼此的利益诉求，并在试探与交锋中达成一致与妥协。

治理的过程又体现出了多样性、动态性、复杂性的特点。多样性是主体与方式的多样，这种多样性既为公共管理带来了创新的活力，同时也会使公共管理面临行动难以达成一致而土崩瓦解的风险。复杂性是指利益诉求、现实社会结构、主体关系的复杂，但这种复杂性也是相互依存关系产生的必备条件。动态性是指公共事务与现实环境是不断变化的，同时治理的背景与条件也是运动而非静止的，这就要求治理的过程更加重视对社会发展的规律性或不规律性变化的掌握。

总之，治理理论的实质是多元共治。公共事务的管理不能仅仅依赖政府，或简单地听从自上而下的强制口令，应摒弃“政府是唯一管理主体”的模式，提高市场与社会的公共事务管理话语权，使公共管理的过程变为多向互动，形成多元主体协同治理的治理格局。

1.协同治理理论

协同治理的概念起源于由非政府主体执行公共事务管理和制定公共政策的正式制度安排，^[51]随着理论和实践研究的发展，转变为跨越不同管理主体边界的公共政策制定和公共事务管理的结构。^[52]这些西方的协同治理研究和实践带有明显的“去政府中心主义”特点，^[53]与我国城市存量工业用地更新受制于严格的城市土地管理实践并不相符。我国城市空间管理具有明显的政府宏观调控特色，故在城市存量工业用地更新的治理现代化建设中，协同治理更多应体现出共同目标下多元利益主体间的协同行动。

2.整体性治理理论

根据希克斯《整体政府》的论述，可以把整体性治理总结为一种具有整合协调与包容合作含义的理论视角。它以满足公众的治理需求为目标和方向，以协同和整合为运行机制，辅以信息科技手段，打破组织间的壁垒与限制，对治理层级功能、公私部门关系等碎片化问题进行协调整合，不断从分散走向集中，从破碎走向完整，为公众提供无缝隙、非分离的整体性服务。^[54]

整体性治理理论突出政府这一主要的治理主体与其他社会主体共同合作，协调共治，推进各领域协作。该理论把多元主体的共同参与放在重要位置，这种广泛共识基础上的合作给公共治理增添了不竭动力，也体现了深化改革与推进现代化治理体系对于政府与社会的协同关系的要求。整体性治理不仅关注群体组织间的协同，也注重各类资源与手段的运用。整体性治理机制的形成和整体性政府的建设有赖于信息科技等高效技术的应用，利用大数据和信息网络技术，为公共政策的制定与优化提供大量及时的信息，从而提高公共产品以及服务的质量。

【注释】

[1]蒋保汝.城市工业废弃地景观再造与文化艺术价值重建［D］.南京：东南大学，2009.

[2]周陶洪.旧工业区城市更新策略研究［D］.北京：清华大学，2005.

[3]拉夫洛夫B A.大城市改建［M］.李康，译，北京：中国建筑工业出版社，1982：138.

[4]周陶洪.旧工业区城市更新策略研究［D］.北京：清华大学，2005.

[5]任彝.基于混合型聚落空间结构的创意园区景观意象研究［D］.杭州：浙江大学，2011：31.

[6]过勇，程文浩.城市治理水平评价：基于五个城市的实证研究［J］.城市发展研究，2010，17（12）：113-118.

[7]盛广耀.城市治理研究评述［J］.城市问题，2012（10）：81-86.

[8]陈易.转型期中国城市更新的空间治理研究：机制与模式［D］.南京：南京大学，2016：4.

[9]刘卫东.经济地理学与空间治理［J］.地理学报，2014，69（8）：1110.

[10]张京祥，陈浩.空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学［J］.城市规划，2014，38（11）：9-15.

[11]汪鑫.中国城市发展战略规划的演进［D］.南京：南京大学，2015：3.

[12]张兵，林永新，刘宛，等.“城市开发边界”：政策与国家的空间治理［J］.城市规划学刊，2014（3）：20-27.

[13]李丹舟.“文化转向”：都市空间治理的斡旋逻辑与民间路径——基于台北市宝藏岩历史聚落的对岸视角［J］.上海城市管理，2015，24（3）：67-72.

[14]朱旭辉.珠江三角洲村镇混杂区空间治理的政策思考［J］.城市规划学刊，2015，（2）：77-82.

[15]付俊文，赵红.利益相关者理论综述［J］.首都经济贸易大学学报，2006（2）：16-21.

[16]王唤明，江若尘.利益相关者理论综述研究［J］.经济问题探索，2007（4）：11-14.

[17]FREEMAN R E.Strategic management：a Stakeholder approach［M］.Boston：MA Pitman，1984.

[18]FREDERICK W C.Business and Society：Corporate Strategy，Public Policy，Ethics（6th ed.）［M］.New York：McGraw-Hill，1988.

[19]CLARKSON M E.A stakeholder framework for analyzing and evaluating corporate social performance［J］.The Academy of Management Review，1995，20（1）：92-117.

[20]WHEELER D，SILLANPA ¨A¨ M.Including the stakeholders：The business case［J］.Long Range Planning，1998，31（2）：201-210.

[21]MITCHELL R K，AGLE B R，WOOD D J.Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience：Defining the Principle of Who and What Really Counts［J］.The Academy of Management Review，1997，22（4）：853-886.

[22]陈宏辉，贾生华.利益相关者理论与企业伦理管理的新发展［J］.社会科学，2002（6）：53-57.(www.xing528.com)

[23]肖斌，张衔.利益相关者理论的贡献与不足［J］.当代经济研究，2011（4）：22-26.

[24]HARRISON J S，FREEMAN R E，ABREU M C S D.Stakeholder theory as an ethical approach to effective management：Applying the theory to multiple contexts［J］.Review of Business Management，2015，17（55）：858-869.

[25]叶超，柴彦威，张小林.“空间的生产”理论、研究进展及其对中国城市研究的启示［J］.经济地理，2011，31（3）：409.

[26]LEFEBVRE H.The Production of Space［M］.Oxford：Blackwell.1991：26+33-39.

[27]亨利·列斐伏尔（勒菲弗）.空间与政治：第二版［M］.李春，译.上海：上海人民出版社，2015：33.

[28]叶超，柴彦威，张小林.“空间的生产”理论、研究进展及其对中国城市研究的启示［J］.经济地理，2011，31（3）：410.

[29]HARVEY D.The limits to Capital［M］.Oxford：Blackwell，1982：24-35.

[30]HARVEY D.A Brief History of Neoliberalism［M］.Oxford：Oxford University Press，2005：1-39+120-151.

[31]HARVEY D.The new imperialism［M］.Oxford：Oxford University Press，2003：89-92.

[32]李斌.大卫·哈维的空间生产理论研究［D］.南宁：广西大学，2014：25.

[33]叶超.社会空间辩证法的由来［J］.自然辩证法研究，2012，28（2）：58.

[34]郭文.“空间的生产”内涵、逻辑体系及对中国新型城镇化实践的思考［J］.经济地理，2014，34（6）：35.

[35]爱德华·W.苏贾.后现代地理学——重申批判社会理论中的空间［M］.王文斌，译.北京：商务印书馆，2004：116-129.

[36]殷洁，罗小龙.资本、权力与空间：“空间的生产”解析［J］.人文地理，2012，27（2）：16.

[37]张京祥，陈浩.空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学［J］.城市规划，2014，38（11）：11-12.

[38]叶超.社会空间辩证法的由来［J］.自然辩证法研究，2012，28（2）：56.

[39]王蒙.爱德华·苏贾社会—空间辩证法的哲学批判［D］.苏州：苏州大学，2011.

[40]保罗·诺克斯，史蒂文·平奇.城市社会地理学导论［M］.柴彦威，张景秋，等译.北京：商务印书馆，2005：7.

[41]林晓珊.空间生产的逻辑［J］.理论与现代化，2008（2）：94.

[42]SOJA E.Postmodern Geographies：The Reassertion of Space in Critical Social Theory［M］.London：Verso，1989：79-80.

[43]叶超.社会空间辩证法的由来［J］.自然辩证法研究，2012，28（2）：59.

[44]张晓婧.有机更新理论及其思考［J］.农业科技与信息（现代园林），2007（11）：29-32.

[45]吴良镛.北京旧城与菊儿胡同［M］.北京：中国建筑工业出版社，1994.

[46]徐倩.“有机更新理论”指导下的山地城市公园改造设计［D］.重庆：西南大学，2010.

[47]赵军龙.工业建筑遗存有机更新方法研究［D］.长沙：湖南大学，2010 .

[48]OSBORNE S P.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点［M］.包国宪，等译.北京：科学出版社，2016：17.

[49]OSBORNE S P.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点［M］.包国宪，等译.北京：科学出版社，2016：167.

[50]OSBORNE S P.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点［M］.包国宪，等译.北京：科学出版社，2016：66.

[51]ANSELL C，GASH A.Collaborative governance in theory and practice［J］.Journal of public administration research and theory，2008，18（4）：543-571.

[52]KIRK E，NABATCHI T，BALOGH S.An integrative framework for collaborative governance［J］.Journal of public administration research and theory，2012.

[53]赖先进.治理现代化场景下复合型协同治理及实现路径［J］.理论视野，2021（2）：62-68.

[54]PERRI 6，LEAT D，SELTZER K，et al.Towards holistic governance：the new reform agenda［M］.New York：Palgrave，2002.