非物质文化遗产档案管理理论与实践的评价

总体看来，我国现有的文化遗产政策具有如下特点:

(1) 与时俱进，协调发展，文化遗产保护政策的对象和范围在扩大

自1972年《保护世界自然与文化遗产国际公约》诞生后，文化遗产概念的内涵不断丰富，外延不断扩大。1992年12月，联合国教科文组织世界遗产委员会第16届会议提出“文化景观”这一概念，此后被纳入《世界遗产名录》。2001年，联合国第31届世界遗产会员国大会的会议文件中，以“无形文化遗产”的称谓代替了“民间传统文化”， “无形文化遗产”被列入了遗产清单。2003年10月，联合国教科文组织第32届会议上通过了《非物质文化遗产保护国际公约》，强调了对无形的“非物质文化遗产”的保护。国际上文化遗产概念越来越丰富的发展态势对我国文化遗产保护也产生了很大的影响，不仅带动了我国文化遗产类型的不断丰富和文化遗产保护体系的逐渐完整，而且带动了我国文化遗产保护政策的发展。

我国文化遗产保护政策在遗产文化遗产保护体系逐渐完善的过程中得以衍生、发展和完善。一方面，它和自然遗产结合形成了世界自然和文化混合遗产、中国国家自然和文化双重遗产; 另一方面，文化遗产本身随着国际文化遗产保护体系的不断完善而衍生了不同类别的文化遗产，如文化景观遗产、重点文化保护单位、历史文化名城、非物质文化遗产、记忆遗产等。其中，有的文化遗产保护政策是我国独有的，有的则与国际文化遗产保护政策的发展紧密相连。尤其是，自2002年修订的《中华人民共和国文物保护法》颁布后，我国的“文物”概念与国际上“文化遗产”概念逐渐融合，反映了我国文化遗产保护政策坚持与时俱进、与世界协调发展的动态过程。

目前，我国文化遗产保护政策涵盖了可移动文化遗产与不可移动文化遗产、物质遗产与非物质遗产的各个方面。结合我国的实际，国家针对不同的遗产类型制定了保护政策。从政策的演变来看，我国文化遗产保护政策呈现开放发展的态势，随着文化遗产范围的扩大，文化遗产保护对象在拓宽，文化遗产保护政策的对象和范围随之扩大。随着国际遗产保护政策的推行，新的保护政策在逐渐形成。例如，国际上“以防为主”的保护政策，文化遗产与之相关的历史、文化环境的保护政策等，都是文化遗产保护范围和对象扩大的结果。

(2) 全面落实，动态发展，文化遗产保护政策正步入系统化

随着文化遗产保护法律法规、部门规章和地方法规的不断完善和全面落实，我国文化遗产保护政策逐步走向法制化、制度化、系统化。

尽管我国文化遗产保护政策起步较晚，但已经覆盖到文化遗产保护的各个领域、各个层级。我国文化遗产保护政策既吸收国际文化遗产保护政策，也有自己的个性政策; 既有普适性政策，也有专指性政策; 既有国家层面的政策，也有地方的政策，形成了一套比较全面的政策体系。总体看来，我国文化遗产保护政策在各个文化遗产保护领域都得到了系统的梳理，并逐渐形成了系统化保护的政策。

我国文化遗产保护政策的发展是动态的，《中华人民共和国文物保护法》的修订是典型例证。此外，在非物质文化遗产保护领域，从建立非物质文化遗产名录到非物质文化遗产传承人的建档，都体现了当前我国文化遗产保护发展的动态性。在古村落保护方面，开始从思想意识、制度和管理等方面出发，建立和完善古村落多层次、全方位的保护制度。

目前，我国中央及各级地方政府颁布的文化遗产保护法律法规、部门规章和规范性文件超过400件，加之文化遗产保护的地方性法规、标准、办法等，逐步形成了比较系统化的文化遗产保护政策体系。

(3) 政府主导，社会参与，文化遗产多元化协作保护的政策机制正在形成

在我国，文化遗产保护一直以政府为主导。近年来，随着文化遗产保护实践的发展，根据科学发展观的要求，文化遗产保护部门逐渐意识到，文化遗产保护既是政府责任，也是全民的责任，于是，鼓励多元主体广泛参与到文化遗产保护中，形成了多元化协作保护的政策机制。

在多元化协作保护的政策机制中，政府的主导力量是主要的。无论是政策的制定、经费的投入还是文化遗产保护抢救的组织，以及文化遗产日活动的开展、遗产标志的设立与颁布等，各级政府都起着主要作用。2008年1月，中宣部、财政部、文化部、国家文物局《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》颁发后，中央级文化文物部门归口管理的博物馆当年便全部向社会免费开放。2009年，除文物建筑及遗址类博物馆外，全国各级文化部门归口管理的公共博物馆、爱国主义教育示范基地全部向社会免费开放。这充分体现了政府政策在保护文化遗产方面的主导作用。

在这个多元协作保护的政策机制中，民间组织、个人的保护力量也得到了强化。近年来，随着非物质文化遗产保护的逐渐加强，除了国有文化事业机构外，企业与社会的各种力量开始关注非物质文化遗产的保护，通过建设生态博物馆、民俗博物馆、传习所等方式主动投入到非物质文化遗产保护的洪流之中。同时，通过“文化遗产日”、“文化遗产标志”和“文化遗产保护公益歌曲”，增强了全体民众的文化遗产保护意识，推动了文化遗产保护成为全民的自觉行为。

各级政府、民间组织和个人协作保护的政策机制正在形成，通过政府主导、社会广泛参与的形式，政府保护与民间保护相结合，增强了民众的文化遗产保护意识，优化了文化遗产保护的内外环境，形成了文化遗产保护的合力，提高了文化遗产保护的效率。

(4) 中央为主，地方配套，文化遗产保护财政投入稳中有升

从1992年起，随着中央政府对文物保护经费投入的范围从文物本体保护拓展到了文物保护设施建设，地方财政在中央的带动下进行配套性的投入，中央文物保护专项经费对地方财政的带动作用日益显现，地方各级财政对文物保护的经费投入也迅速增加，中央与地方共担的文物保护经费保障机制初步形成。

近年以来，文化遗产得到中央和各级政府的高度重视，中央财政对文化遗产保护的投入保持高速增长。据不完全统计，中央财政文物保护专项资金投入从1978年的0.07亿元增加到2008年的31.2亿元，增长了446倍。[1]从2002年至今，中央财政对文物保护经费投入进入一个高速增长期。中央财政安排文物保护专项转移支付资金逐渐增长，2005年达到5.87亿元，2007年超过15亿元， 2008年超过25亿元，和2002年相比，经费增加多达5倍。“十一五”期间，文物领域原有三大专项总投入为60.16亿元，比“十五”期间增长246.5%，见图10—1。这种高速增长的投入使我国文化遗产管理、保护、服务等功能得到了相应的提升。

与此同时，地方财政文化遗产的投入总量持续增长。统计表明，2002年，地方财政总量为3亿多元，2009年为6亿多元，增长了1倍。在“十五”期间，仅省级财政投入文物保护专项资金共约20.5亿元，平均每年4.1亿元。进入“十一五”，地方政府普遍加大了投入力度，2006年省级财政文物保护专项资金投入每年增加到了5亿元。此外，在第三次全国文物普查、大遗址保护、非物质文化遗产保护方面，中央财政投入了大量的经费，地方配套投入总量远远超过了中央财政的投入。

10—1 2002—2008年中央财政文物保护专项经费投入 (单位: 万元)①

(5) 普查建档，合理分级，文化遗产保护层级制度已经确立

文化遗产的科学普查与建档工作，是进行合理分级的基础，是科学管理的基础，也是制定合理的文化遗产保护政策的前提。

继20世纪50年代第一次全国文物普查和20世纪80年代第二次全国文物普查后，第三次全国文物大普查活动已于2007年4月启动，2011年12月结束。通过普查，初步形成了我国文物资源调查和档案备案系统，基本完成了第一至六批全国重点文物保护单位记录档案备案和全国博物馆一级文物藏品建档、全国重点文物保护单位保护状况调研等。通过普查，对于文化遗产管理政策的制定将有推动作用。以湖北省为例，全省共有国家级文物保护单位13处，省级文物保护单位64项，市级文物保护单位98处。[2]各市也建立了文物保护单位制度。以宜昌市为例，该市公布了90项市级文物保护单位，其中，19处文物保护单位分别被湖北省人民政府公布为第四批、第五批省级文物保护单位。[3]石首也于2006年7月公布了本市第三批文物保护单位36处。[4]

非物质文化遗产方面，通过实施《国家级非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》，各省市开展了非物质文化遗产资源的普查活动，并在此基础上建立了国际级、国家级、省市级和县级、村级不同层级的遗产名录。截至目前，中国的世界非物质文化遗产共有29项，被列入《人类非物质文化遗产代表作名录》，1175项列入《国家非物质文化遗产名录》，各级政府部门也纷纷在普查的基础上建立、公布了省级、市级、县级非物质文化遗产名录。以湖北省为例，全省共有国家级非物质文化遗产61项，省级非物质文化遗产166项，市、州级非物质文化遗产382项。

总体看来，我国文化遗产的层级制度已经基本形成，从世界遗产、国家级遗产到省市级遗产，形成了明显的层级梯队。世界遗产中，截至2009年年底，中国的世界文化遗产共计25项，中国的世界文化与自然混合遗产共计4处，中国的世界文化景观遗产有2处，中国的世界非物质文化遗产共有29项，中国世界记忆遗产共5项。中国国家遗产中，《中国国家自然与文化双遗产预备名录》录入遗产13项，全国重点文物保护单位1276处，国家历史文化名城103个，历史文化名镇143个，历史文化名村108个，记忆遗产90项，非物质文化遗产1175项。这些遗产是从不同的方面进行概括和评选的，代表着我国各类遗产的最高水平，构成了国家级遗产的整体映像。此外，还有省市级的重点文物保护单位、非物质文化遗产、记忆遗产等。以浙江为例，全省现有全国重点文物保护单位132处，省级文物保护单位382处，市县级文物保护单位2762余处; 有国家历史文化名城5座，中国历史文化名镇、名村8个; 省级历史文化名城12座，省级历史文化街区、村镇 (保护区) 78个，其中，“九五”以后新增的包括8个名镇名村和35个省级历史文化街区、村镇。[5]此外，该省还拥有129项国家级非物质文化遗产，289项省级非物质文化遗产，杭州、舟山等地还建立了市级非物质文化遗产名录。[6]

(6) 保护为主，利民惠民，保护与利用的良性循环正在生成

通过各级政府的投入，文化遗产环境得到了改善，吸引了大量的公众。这样，既增强了公众的文化遗产保护意识，又通过开发旅游，推动了地方经济的发展。而地方经济的发展，反过来又增加了文化遗产保护事业的投入，形成了保护与利用文化遗产之间的良性循环。

从2001—2007年平均情况来看，全国文物系统财政拨款占同期GDP的0.018%，而同期全国文物系统对国民经济的贡献占GDP的0.142%，文物系统对国民经济贡献是同期财政投入的7.9倍(如表10—1所示)。

表10—1 2001—2007年全国文物系统和国民经济贡献情况[7]

续表

据统计，故宫、秦始皇兵马俑、峨眉山—乐山大佛每年门票总收入都在1亿元左右，九寨沟和黄龙、青城山—都江堰每年门票总收入分别达7000多万元。旅游业带动了社会就业。北京颐和园、安徽西递、甘肃张掖大佛寺、嘉峪关、贵州青龙洞古建筑群在2006—2008年直接带动就业人口分别为1543、5000、2200、6000、8200人，充分体现了文化遗产保护的利民惠民、推动地方经济的作用。

10.3.1 文化遗产保护政策的优势

(1) 与时俱进，自成体系，紧密联系国家文化政策和国际文化遗产保护政策

我国已经加入了《保护世界文化和自然遗产公约》等4个国际遗产保护公约，加入国际遗产保护公约，通过与国际文化遗产保护直接相衔接，带动了我国文化遗产保护政策的发展，体现了我国文化遗产保护与时俱进的精神。

与此同时，我国也逐渐形成了自己的文化遗产保护体系。目前，我国已经形成了国家法律、部门规章、地方法规等相互结合、相互补充的文化遗产保护政策体系，其核心是“一法六条例”。尤其是我国目前仍处于“文化遗产”与“文物”并用的阶段，既采用国际上通用的“文化遗产”、“非物质文化遗产”、“历史文化名镇”等专业术语，与国际文化遗产保护事业接轨; 又保持着自己的特色，采用大遗址、重点文物保护单位等保护机制，与我国的文化相关联，体现了我国当代文化遗产保护事业联系国家文化政策和国际文化遗产保护政策的优势。

(2) 国家投入，统筹规划，有力保证文化遗产保护政策的执行(www.xing528.com)

文化遗产保护政策的执行力体现在法律法规和部门规章等法律法规的执行上。从申报国家级非物质文化遗产、中国国家自然与文化双重遗产等各个文化遗产保护项目上看，全国上下一盘棋，紧密围绕各类文化遗产保护政策，积极申报，共谋文化遗产发展之路。

文化遗产保护政策的执行力还体现在经费的增长方面。2002年，新修订的《中华人民共和国文物保护法》明确规定，“国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增长”。此后至今，中央和地方对于文化遗产保护事业的投入逐渐增加，“十五”期间中央财政平均每年用于文物保护的专项经费3.3亿元。进入“十一五”后，中央财政对文化遗产保护的投入明显增多，稳步执行经费增长政策。仅以中央财政安排文物保护专项转移支付资金为例，和2002年相比，2008年经费增加多达5倍。国家在执行经费政策过程中，通过专项经费对大遗址、文物普查等文化遗产保护活动进行统筹规划，不仅体现了国家的投入，还有力地带动了地方政府经费的投入，从而形成了文化遗产保护的经费政策，这充分表明了我国文化遗产保护政策具有较高的执行力。例如，2000年至2006年，北京市地方财政对世界文化遗产保护修缮投入近2亿元，其中长城3600万元，天坛5000万元，颐和园近7000万元。[8]

(3) 自上而下，覆盖面广，基本形成文化遗产保护政策支持体系

自2002年来，我国文化遗产逐渐形成了法律法规、部门规章、规范性文件、地方行政规范等相结合的文化遗产保护政策支持体系，为文化遗产保护提供了政策保障。

在文化遗产保护政策支持体系中，处于顶层的是《中华人民共和国宪法》第二十二条中关于“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”的规定。然后是保护文化遗产专门法律《中华人民共和国文物保护法》，以及《中华人民共和国刑法》等法律中关于保护文物的相关规定。2002年至今，国家文物局、文化部、建设部等颁布了《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》、《文物保护工程管理办法》、《文物行政处罚程序暂行规定》、《博物馆管理办法》、《世界文化遗产保护管理办法》等规章，还出台了《文物保护工程监理资质管理办法 (试行)》、《中国世界文化遗产专家咨询管理办法》、《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》等近40种规范性文件。此外，各地也出台了相应的政策，从文化遗产本身的保护到环境保护，从政府投入到地方经费配套，从政府主导到多方参与，覆盖了我国文化遗产保护的各个方面，为文化遗产保护提供了积极的政策支撑，构建了从中央到地方的支持平台。

(4) 立足国情，突出特色，初步形成文化遗产保护政策体系的“中国模式”

中华人民共和国成立后，政府一直关心历史文化遗产的保护，形成了不少独到的保护政策。从1985年我国加入《保护世界文化和自然遗产公约》开始，中国的遗产保护事业便开始踏上了国际化发展之路。如何在国际化大背景下，既紧随文化遗产保护国际化发展的态势，又突出本国的特色，我国取得了不少成绩，初步形成了具有中国特色的文化遗产保护政策体系。

我国历史文化名城保护政策、大遗址保护政策、中国民族民间文化保护工程政策、文物普查和分级管理制度是非常具有特色的。以“中国民族民间文化保护工程”为例，该工程从2003年起由文化部、财政部联合国家民委、中国文联共同实施开始实施，成立了“保护工程”领导小组和专家委员会，设立了“保护工程”国家中心，各省 (区、市) 也相继建立了“保护工程”组织工作机构。经过专家论证，确定了40个“保护工程”国家级试点，其中，区域性的综合试点6个 (如云南省、苏州市、湘西土家族苗族自治州等)、专业性试点34个。在财政部的支持下设立了“保护工程”专项资金，全国不少省 (区、市) 也设立了专项保护经费。通过培养业务骨干、建设民间文化专题博物馆等形式，使得该工程逐步深入人心。经过近年来的积极探索和经验总结，逐步创建有中国特色的民族民间文化保护政策。

10.3.2 文化遗产保护政策的不足

2004年2月，文化部、建设部、国家文物局、国家发改委、财政部、国土资源部、国家林业局、国家旅游局、国家宗教局联合下发的《关于加强我国世界文化遗产保护管理工作的意见》中，对我国世界文化遗产保护管理的形势进行了分析: 一是一些地方世界文化遗产保护意识淡薄，重申报、重开发，轻保护、轻管理的现象比较普遍; 二是少数地方对世界文化遗产进行超负荷利用和破坏性开发，存在商业化、人工化和城镇化倾向，使世界文化遗产的真实性、完整性受到损害; 三是管理体制不顺，管理层次总体偏低，有的地方机构重叠，职能交叉; 四是保护管理法制不健全，存在有法不依和无法可依的情况; 五是保护管理经费严重不足。[9]事实上，除了我国世界文化遗产外，我国文化遗产保护政策也存在着不足，主要体现在:

(1) 文化遗产保护政策执行力有待提升

由于我国文化遗产保护政策来自多个管理部门，部门多，管理存在着混乱，管理与经营有时剥离，有时也存在同一遗产分属不同部门保护管理的情况，保护管理机构、管理职责及管理标准没有形成规范，政策的后续监管不力，形成了文化遗产保护政策执行力滞后的体制性障碍。全国文化遗产“分级属地管理”也存在着不少体制性弊端，遗产保护水平同遗产的“身份”相脱节，企业化、市场化经营，多重管理，经营壁垒等，给文化遗产保护带来了阻碍。同时，管理工作者的文化遗产保护意识不足，或好大喜功，或绩效观不正确，将现代化建设、发展经济、改变城乡面貌、加强城镇化与文化遗产对立起来，阻碍着文化遗产保护政策的执行，制约着文化遗产保护和管理水平的提升，导致了文化遗产保护政策执行力的下降。

(2) 文化遗产发展战略框架尚有待形成

文化遗产保护政策落后于发达国家，遗产保护政策建设不能及时跟上文化遗产保护工作的实际需要，也跟不上国家文化事业发展的步伐，存在着低估文化遗产保护事业在国家文化软实力的地位和作用的现象，缺乏将文化遗产保护发展战略像人口、环保等问题一样嵌入国家宏观发展战略的理念，文化遗产保护工作的制度要求、保护标准和目标管理比较缺乏，我国文化遗产发展战略框架有待形成。

(3) 文化遗产保护政策的覆盖面有待拓宽

尽管我国文化遗产保护政策在《文物保护法》修订后得到了长足的进步，但不少文化遗产保护政策还有待形成。例如，关于我国世界遗产的立法、我国国家文化遗产立法、我国非物质文化遗产立法等法规的缺失，制约着我国文化遗产保护的发展。基层的文化遗产保护政策也存在着不足，尤其是当代文化遗产保护已经初步形成一个全民保护浪潮，而针对县以下公立博物馆、私人博物馆、民族博物馆、生态博物馆等文化遗产保护措施，尚缺乏政策的规约。

(4) 文化遗产保护经费渠道有待拓展

目前，尽管民营、私营企业和民间组织甚至个人已经开始投入文化遗产保护事业，但我国文化遗产保护经费以各级政府投入为主，经费渠道非常有限，也没有形成社会捐赠、赞助政策，免税政策尚缺乏规章，对于经费募捐、利用的规定不足，缺乏经费激励政策。文物利用方面，尚没有明确的专项资金政策，影响了“惠民”的进程。

(5) 文化遗产经营管理模式有待调整

目前，我国文化遗产管理中存在多重管理、经营权出让、经营单位保护不当带来“法人违法”等问题，文化遗产保护管理部门问责制还没有形成，文化遗产管理体制的改革力度不大，市场化、企业化经营的模式仍然存在。如何坚持遗产管理单位的非营利性和经营权与管理权相统一的原则，一些文化遗产保护单位需要作进一步调整。

(6) 文化遗产保护地区、民族间的平衡有待于改善

文化遗产保护工作开展得很不平衡，存在着地区间的差异。以非物质文化遗产保护为例，浙江、云南、广西、贵州等省开展得非常好，而有的地方还对非物质文化遗产为何物还不太了解，更难以采取保护的行动。文化遗产保护也存在着民族间不平衡的情况，尤其是人口较少的民族，保护少数民族文化遗产存在着不少困难。

(7) 文化遗产保护政策的社会支撑有待建立

有的官员观念上存在障碍，将经济建设与文化遗产保护看成是对立的。公众成为文化遗产保护主人的氛围还没有形成。即使是专业人才，高校缺乏文化遗产保护人才培养的专业，国家扶植的人才培训还不能满足现实的文化遗产保护的需要。总体看来，我国文化遗产保护的社会支撑体系有待建立。

(8) 文化遗产保护政策宣传推介有待于增强

由于缺乏文物保护专业人才，加之对信息技术应用不够，文化遗产数字化程度不高，我国文化遗产保护政策的宣传推介不足，导致了不少文化遗产价值和魅力的影响覆盖范围不够广泛，针对性、时效性不强，与我国文化遗产大国的地位很不相称。

[1] 中央财政文物保护经费增长446倍. 财政部网站. ［2010-03-15］. http: //finance.sina.com.cn/roll/20081225/09162593700.shtml

[2] 武汉市市级以上文物保护单位一览. 武汉市文化局网. ［2010-04-12］. http: //www.whwhj.gov.cn/web/wwbl/wbdw.htm

[3] 宜昌市市级文物保护单位名录. 宜昌文化网. ［2010-04-12］. http: //www.ycswh.gov.cn/art/2009/6/15/art_12748_170520.html

[4] 石首市人民政府网. 石首市人民政府办公室关于公布石首市第三批文物保护单位的通知 . ［2010-03-10］. http: //www.shishou.gov.cn/html/GOV_200673183.shtml

[5] 杭州市政府网. 浙江省文化遗产保护的回顾与展望. ［2010-04-12］. http: //www.hangzhou.gov.cn/main/wjgg/zxwj/wjjd/whyc/gddt/T134614.shtml

[6] 中国新闻网. 第2批国家级非物质文化遗产名录公布浙江仍居首. ［2010-03-11］. http: //www.chinanews.com.cn/cul/news/2008/06-14/1281908. shtml

[7] 刘世锦. 中国文化遗产事业发展报告 (2009) . 北京: 社会科学文献出版社，2009: 173

[8] 中国加快立法步伐以保护世界文化遗产和珍贵文物. 中华人民共和国中央政府网. ［2010-04-11］. http: //www.gov.cn/jrzg/2006-12/19/content_ 472379. htm

[9] 国务院办公厅转发文化部、建设部、文物局等部门关于加强我国世界文化遗产保护管理工作意见的通知 (国办发［2004］018号)