文化遗产保护政策综述-非物质文化遗产档案管理的理论与实践

文化遗产保护政策是一个复合概念，不同类型、不同层级、不同地区的文化遗产保护政策不尽相同。本书以文化遗产的类型和层级为框架，以政策形成的时间顺序为主线，对文化遗产政策进行简要综述。

(1) 中国世界文化遗产保护政策

随着我国于1985年11月22日加入《保护世界文化和自然遗产公约》，中国世界文化遗产保护政策开始起步。在经过20世纪80年代的草创发轫、90年代的不断深化后，迎来了21世纪的不断深化和走向成熟的时期。[1]

2002年，国家文物局设立世界遗产处，文化部、国家文物局、国家计委等九部委联合发出了《关于加强和改进世界遗产保护管理工作的意见》，体现了国家行政管理机构加强世界保护的政策动向。

2004年6月28日—7月7日，第28届世界遗产大会在苏州召开，意味着中国保护与发展世界遗产的工作得到国际社会的充分肯定。

2005年10月，国际古迹遗址理事会第15次大会在西安举行，在此期间发表了《西安宣言——保护历史建筑、古遗址和历史地区的环境》。该宣言提出，在保护文化遗产本体的同时，强调了环境对于遗产价值及其保护的重要意义，是促进今后各国文化遗产保护和可持续性发展的纲领性文件。

2004—2005年，多项世界遗产的修缮和保护工程启动，包括长城北京段、故宫、天坛、颐和园、周口店北京人遗址和明十三陵6项世界文化遗产实施大规模修缮。例如，周口店北京人遗址加固保护工程于2004年7月22日正式启动，政府相关部门对周口店北京人遗址的科研教育体系规划、道路交通规划、生态环境保护规划、景观规划等全方位实施了保护措施。再如，长城保护工程于2005年年底开始启动，根据《长城保护工程 (2005—2014年) 总体工作方案》，该工程从摸清家底、编制规划、健全法规、理顺体制、开展宣传、加强研究、科学维修、执法监督和增加经费等9个方面实施。

从2002年至今，我国的世界遗产保护工作不断深化，列入《世界遗产名录》的遗产地持续增多，文化遗产保护也从具体的、单项的、个案的政策，演进为整体性的世界遗产保护政策。尤其是2005年12月22日《国务院关于加强文化遗产保护的通知》下达后，中国的世界遗产事业迈入了全面推展期，并逐步走向成熟。在世界文化遗产保护政策的引导下，我国在努力消除和克服目前工作中存在的各种弊病，例如重申报轻管理、后续工作遭遇忽视、急功近利、片面追求经济效益、过度地开发利用、过多追求“政绩”的显示度等，通过经验探索和总结，正积极融入全球世界遗产保护政策之中。

2006年，文化部《世界文化遗产保护管理办法》、国家文物局《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》和《中国世界文化遗产专家咨询管理办法》相继出台，进一步细化了我国世界遗产保护政策。同时，国家文物局启动了中国的世界遗产预备清单的重设工作，从全国申报的129个项目中精心筛选了35项遗产列入《中国世界遗产预备清单》。该清单包括古迹类5项、遗址类8项、建筑群类14项、文化景观类2项、文化线路类3项、工业遗产类3项，也包括1996年预备清单中保留的6项，体现了我国遗产的丰富性和多样性，凸显了近年来国际上对于文化遗产的内涵和外延的新认识、新拓展，代表着我国世界文化遗产政策的新动向。

2007年5月，国家文物局联合联合国教科文组织世界遗产中心、国际文化财产保存与修复研究中心、国际古迹遗址理事会，在北京召开了以北京的世界遗产地保护工作为基本对象的“东亚文物建筑保护理念与实践国际研讨会”。这是继1994年奈良会议之后的又一次文化遗产保护领域反映文化交流的重要国际会议，形成了古建筑修缮的指导性国际文件—— 《北京文件》。

2007年7月，联合国教科文组织亚太地区世界遗产培训与研究中心在我国成立。该中心的主要职能是通过培训、研究、信息传播和网络建设，加强亚太地区参与世界遗产地申报、保护、保存和管理的专业人员、管理人员、手工艺人等的能力建设，从而推进《保护世界文化和自然遗产公约》在亚太地区的落实。同年11月，由国家文物局主办的全国首次世界文化遗产监测工作会议在甘肃省敦煌市召开。这次会议对世界文化遗产监测、保护、管理及《世界文化遗产监测规范》(征求意见稿) 等进行了交流讨论。

2008年7月3日，第三届世界遗产论坛“全球化背景下的中国世界遗产事业”专题学术研讨会在中山陵园风景区召开，一致通过了《世界遗产教育与传播南京宣言》，旨在进一步利用现代教育和传播条件，加大世界遗产知识和理念的普及与提高，以促进社会各界更主动地关注和参与世界遗产及其他各类文化与自然遗产的保护行动。

根据世界遗产保护政策，各地将其具体化，制定了本地的世界遗产保护政策。以《“福建土楼”文化遗产保护管理办法》为例，该办法规定: 保护土楼有功者将予以表彰奖励，限期清理影响土楼风貌的建筑，限制游客人数，由当地政府抢修修缮，保护经费依法纳入政府财政预算，设立“福建土楼”文化遗产保护专项资金，实行专款专用等政策等。[2]

中国的世界遗产政策在短短的不到30年的时间里经历了从无到有、从个体到整体、从摸索到成熟的过程，成为我国文化遗产保护政策成长最快的领域之一。正确的世界遗产政策促使我国世界遗产保护成绩斐然。截至目前，我国的世界遗产总量位居全球第三，其中，世界文化遗产25项，世界自然遗产7项，世界文化与自然混合遗产4项，世界文化景观遗产2项，构成了我国世界遗产的概貌。

(2) 中国国家文化遗产保护政策

制定国家文化遗产保护政策的目的，是从中国国家遗产预备名录阶段开始就对各申报地加强指导，提升这些遗产地的管理能力，为这些遗产地进一步申报世界遗产奠定了良好的基础。因此，中国国家遗产保护政策是与世界遗产保护直接接轨的政策之一。

根据世界遗产委员会的相关政策，由建设部牵头，各部委参与，我国设立了《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》，旨在通过这一举措将我国世界遗产申报、保护和管理工作建立在中国国家遗产预备名录、世界遗产预备名单、世界遗产名录的三级管理体制上，以符合联合国教科文组织倡导与支持的世界遗产保护的政策要求。

2005年，《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》设立。2006年，五大连池风景名胜区等30处遗产首次入选上述预备名录。从预备名录看，中国国家文化遗产并没有制定单独的政策，它与自然遗产相结合，体现在《国家自然与文化双遗产预备名录》及其政策中。

2007年，国务院批准了新中国成立以来第一个在国家层面以遗产地 (包括文化、自然和混合遗产地) 为对象的专项保护规划纲要《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》。该规划采取“国家组织、专家参与、地方配合、多方协作”的方式进行，由国家发展和改革委员会会同财政部、国土资源部、建设部、国家环境保护总局、国家林业局、国家旅游局、国家文物局历时一年多组织编制完成，表明了国家遗产管理体制的改革与发展，为未来的国家遗产管理指出了政策方向。

中国国家遗产直接与“申遗”相关联，是我国申报世界遗产的必然选择，关系着国家遗产保护的可持续发展战略的实施。截至目前，全国共有30处遗产地被列入《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》。其中，国家自然遗产17项，国家自然与文化双遗产13项。[3]

《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》没有终身制，建设行政主管部门每年都要对列入预备名录的遗产资源价值及保护状况进行定期监测，根据监测结果实行动态管理。对于遗产资源保护工作存在明显不足的，由建设部提出限期整改要求。一旦遗产资源退化或遭受严重破坏，该遗产地将从上述名录中被除名。

(3) 大遗址保护政策

“大遗址”概念最初出现在20世纪80年代，国务院于1997年在《关于加强和改善文物工作的通知》中正式对“大遗址保护”概念进行了规范。然而，制定专门的大遗址保护政策则是近十年来的事情，主要体现在《“大遗址”保护“十五”计划》、《“十一五”期间大遗址保护总体规划》中。这两项规划对于大遗址保护的基本原则和措施进行了系统的阐述。

“十一五”期间，国家提出加强世界文化遗产、大遗址、历史文化名城 (街区、村镇) 和文物保护单位的保护管理，编制完成了100处重要大遗址总体保护规划纲要，并设立大遗址保护专项经费，加大了对大遗址保护工作力度。特别是自2005年全面启动大遗址保护工作以来，在政府主导、社会参与之下，大遗址保护形成了以长城、大运河、丝绸之路、西安片区、洛阳片区“三线两片”为核心、100处重要大遗址为重要节点的基本格局。这100处重要大遗址大部分分布在省、自治区和直辖市，其中3处为多数省、自治区和直辖市共同拥有。

统计表明，全国重点文物保护单位和省级文物保护单位中大遗址多达2000余处。国务院先后公布了6批2351处全国重点文物保护单位，其中古遗址、古墓葬达710处，基本符合大遗址标准的遗存为583处，约占总量的1/4，其中部分被列入《世界遗产名录》。这些遗址中，已完成保护规划的大遗址仅40余处，不到总量的2%。可见，我国大遗址保护规划工作严重滞后，需要推出专门政策，尤其是专门的经费政策，推动大遗址保护工作的顺利开展。

(4) 历史文化名城名镇名村保护政策

“历史文化名城”保护政策肇始于改革开放之后。1981年12月，国家基本建设委员会、国家文物事业管理局、国家城市建设总局三部门联合向国务院提出《关于保护我国历史文化名城的请示》指出: “许多历史文化名城是我国古代政治、经济、文化的中心，或者是近代革命运动和发生重大历史事件的重要城市……”同时还提出了一个名单，建议把北京、承德等24座有重大历史价值和革命意义的城市作为国家第一批历史文化名城。2002年2月，国务院发出批转该请示的通知，正式公布上述24座城市为历史文化名城。至此，我国第一批国家历史文化名城诞生了。

1982年11月颁布的《中华人民共和国文物保护法》，首次在法律中明确了历史文化名城的内涵。2002年10月重新修订时，第二章第十四条再次对历史文化名城的概念进行了表述，即“保存文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市，由国务院核定公布为历史文化名城”。

历史文化名镇名村从20世纪中叶以来，就逐渐受到国际社会的关注，联合国教科文组织及国际古迹遗址理事会先后公布了《关于保护历史小城镇的决议》、《保护历史城镇与城区宪章》和《关于乡土建筑遗产的宪章》等一系列有关历史文化村镇保护的文献，为我国历史文化名镇名村的保护提供了政策依据。2002年新修订的《中华人民共和国文物保护法》对“历史文化村镇”进行规范，即“保存文物特别丰富并且有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄”，从而确立了历史文化村镇的法律地位。

2003年，建设部和国家文物局针对各地大量历史文化村镇遭到破坏的状况，共同设立了“中国历史文化名镇”和“中国历史文化名村”制度，对历史文化村镇的概念作了进一步的完善，并制定了《中国历史文化名镇 (村) 评选办法》，建设部、国家文物局于同年11月公布首批10个中国历史文化名镇、12个中国历史文化名村。

2003年12月，建设部颁布的《城市紫线管理办法》对历史文化街区和历史建筑的保护作了比较详细、具体的规定。根据《城市紫线管理办法》要求在编制城市规划时，应当划定保护历史文化街区和历史建筑的紫线，同时规定了划定紫线的原则，要求控制范围应清晰并附有明确的地理坐标及相应的界址地形图。

2005年10月，建设部颁布了《历史文化名城保护规划规范》(GB50357—2005)。这是我国第一部正式的关于历史文化名城保护规划的技术性规范，它不仅适用于已公布的历史文化名城和历史文化街区的保护规划，也适用于非历史文化名城的历史城区、历史地段、文物古迹等的保护规划，明确了历史文化名城、历史文化街区保护规划必须遵循的原则、内容和目标以及保护规划经常涉及的政策等方面。

2005年12月，《国务院关于加强文化遗产保护的通知》对历史文化名城 (街区、村镇) 的申报、评审、规划、保护等提出明确要求，并特别指出要积极推进非物质文化遗产的保护工作。

2008年7月1日开始施行的《历史文化名城名镇名村保护条例》是我国保护历史文化名城名镇名村的第一部国家法规。该法规针对申报历史文化名城、历史文化名镇名村的特别条件提出了政策导向，以历史文化街区作为历史文化名村名镇名村的标准之一，特别强调政策的可操作性。《历史文化名城名镇名村保护条例》的出台，进一步明确了历史文化名城名镇名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，对历史文化名城名镇名村的申报与批准，保护规划，保护措施和法律责任等重要内容作出了规定，为正处于城市化加速发展时期的历史文化名城名镇名村保护提供了法律保障，使之迈入健康规范的发展轨道。

迄今为止，国务院分三批公布国家历史文化名城110座，并于2001—2009年增补11处; 建设部和国家文物局联合公布了四批共计251个中国历史文化名镇名村，其中名镇143个、名村108个，分布在全国31个省、自治区、直辖市。与此同时，有15个省、自治区、直辖市开展了省一级的历史文化名镇、名村的评选工作。目前，各个省公布的省一级历史文化名镇、名村已经达到529个。[4]

随着我国大规模城市建设的开展，如何进一步加强和完善历史文化名城保护制度，处理好城市发展规划和历史文化名城保护规划之间的关系，已成为社会普遍关注的问题。经过二十多年的发展，历史文化名城名镇名村保护制度更加完善，逐渐形成了三个层次的保护体系，对文物保护单位、历史文化街区、历史文化名城以及名镇名村这些不同类型、不同特点的文化遗产，采取有差别的保护方法，并作出相应的保护规划。这些规划已由《文物保护法》、《城乡规划法》、《历史文化名城保护规划规范》、《全国重点文物保护单位保护规划编制办法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》进行了具体的规定，形成了比较成熟的关于文化遗产保护规划方法和政策体系，对历史文化名城名镇名村的保护、规划、发展方面发挥了巨大作用。(www.xing528.com)

(5) 重点文物保护单位政策

1961年，国务院颁布的《文物保护管理暂行条例》正式提出“文物保护单位”，这标志着我国不可移动文物保护单位制度的初步形成。同年3月4日，为了更好贯彻《文物保护管理暂行条例》，以梁思成的《全国重要建筑文物简目》为基础，国务院公布首批共180处全国重点文物保护单位名单，开始形成以“文物保护单位”保护文物古迹的制度。

1991年3月，《全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范》(试行) 开始实施，全国重点文物保护政策走向具体化。

2003年11月，国家文物局公布了《全国重点文物保护单位记录档案工作规范》(试行) 及与之配套的《全国重点文物保护单位记录档案著录说明》、《全国重点文物保护单位记录档案卷盒、卷内表格、专用纸规范》，促进了全国重点文物保护单位政策的深化。

2005年，国家文物局颁布了《全国重点文物保护单位保护规划编制办法》及审批办法，规范了保护规划的编制工作，要求每个文物保护单位必须作出保护规划，包括规划文物保护单位的维修、保养、展示、利用，以及规划要协调保护与城乡建设发展的关系，从高层次保障文化遗产的保护与传承。

截至目前，国务院分六批公布了全国重点文物保护单位。第五批全国重点文物保护单位公布后，分别于2002年11月22日、2003年3月2日、2003年4月3日公布了增补的3处。2006年5月25日，国务院公布了第六批全国重点文物保护单位1080处，与现有全国重点文物保护单位合并的项目共106处。

各省也开展了文物保护单位的遴选工作。以湖北省为例，2002年，该省公布了第四批湖北省文物保护单位 (91处)，2008年省人民政府同意省文化厅提出的第五批湖北省文物保护单位368处与现有湖北省文物保护单位合并的项目6处。

(6) 非物质文化遗产保护政策

非物质文化遗产保护政策可以追溯到2001年联合国教科文组织将“无形文化遗产”列入了遗产清单。2003年10月17日，联合国教科文组织在巴黎召开第32届会议，通过了《非物质文化遗产保护国际公约》，正式界定了“非物质文化遗产”的概念，强调了对非物质文化遗产的保护。

2006年4月，《保护非物质文化遗产公约》生效。此后，各国申报的非物质文化遗产一旦入选，将被列入《人类非物质文化遗产代表作名录》，而此前联合国教科文组织于2001年、2003年、2005年宣布的三批共计90项人类口述和非物质遗产代表作自动纳入上述名录。迄今为止，全球共有183项遗产列入《人类非物质文化遗产代表作名录》。

2009年9月，依据《保护非物质文化遗产公约》和《联合国教科文组织宣布人类口头和非物质遗产代表作国际评审委员会议事规则》，联合国教科文组织保护非物质文化遗产政府间委员会首次将8个国家的12项非物质文化遗产列入《急需保护的非物质文化遗产名录》，其中包括我国“羌年”庆祝习俗等3项非物质文化遗产。

我国非物质文化遗产保护政策与国际非物质文化遗产保护政策紧密相连。2000年4月，文化部启动了“人类口述和非物质遗产代表作”的申报、评估工作。2001年5月，昆曲艺术入选第一批“人类口述与非物质遗产代表作”榜单。

2003年10月，第32届联合国教科文组织大会上通过了《保护非物质文化遗产公约》。我国自始至终积极参与了公约制定工作的全部过程。同年11月，我国的古琴艺术又名列第二批“人类口述与非物质遗产代表作”名单之中。

2004年8月，我国正式加入《保护非物质文化遗产公约》，并通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈保护非物质文化遗产公约〉的决定》。

2005年3月，《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》，成为我国非物质文化遗产保护的主要政策依据。为规范国家级非物质文化遗产代表作的申报和评定工作，国家出台了《国家级非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》。同年12月，国务院发布了《关于加强文化遗产保护的通知》，制定了国家、省、市、县四级保护体系，要求各地方和各有关部门贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的工作方针，切实做好非物质文化遗产的保护、管理和利用工作。

2006年5月国务院公布了首批国家级非物质文化遗产名录(共计518项)。

2007年6月9日，文化部公布了首批国家级非物质文化遗产项目代表性传承人226人，涵盖民间文学、杂技与竞技、民间美术、传统手工技艺、传统医药五大类。

2008年1月，文化部公布了第二批国家级非物质文化遗产项目代表性传承人551人。同年6月，国务院公布了第二批国家级非物质文化遗产名录 (共计510项) 和首批非物质文化遗产扩展项目名录 (共计147项)。

此外，为了保护非物质文化遗产，国家“十一五”期间确定了十个民族民间文化生态保护区。2008年6月命名了第一个闽南文化生态保护试验区，此后又命名了徽州文化生态保护试验区等4个。各地已经建立各类专题的博物馆将近300个，民俗博物馆164个，传习所276所。[5]

各地根据现有的文化遗产保护政策，制定了自己的保护政策，使得现有的文化遗产保护政策更加具体化，提高了可操作性。例如，南京《老城历史典故发生地保护名录》，详细开列了南京影响深远的35个重大历史典故、名人故事。[6]在湖北，2005年8月，恩施土家族自治州颁布了《恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例》; 2006年4月，《长阳土家族自治县民族民间传统文化保护条例》公布; 2009年8月，恩施土家族自治州政府公布了《恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例实施细则》。这些政策的出台，极大地推动了鄂西土家族少数民族非物质文化遗产的保护。此外，各地纷纷出台了地方性非物质文化遗产保护政策，例如《云南省民族民间传统文化保护条例》(2000)、《贵州省民族民间文化保护条例》(2003)、《福建省民族民间文化保护条例》(2005)、《江苏省非物质文化遗产保护条例》(2006)、《宁夏回族自治区非物质文化遗产保护条例》(2006)、《广西壮族自治区民族民间传统文化保护条例》(2006)、《浙江省非物质文化遗产保护条例》(2007)、《新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例》(2008)等。[7]

(7) 记忆遗产保护政策

1978年11月28日，联合国教科文组织大会第二十届会议通过了《关于保护档案文献遗产的建议》，记忆遗产走进人们的视野，记忆遗产保护政策拉开了帷幕。1992年，联合国教科文组织于启动旨在维护人类记忆的“世界记忆工程”，推动了记忆遗产保护政策的落实。

在我国，国家档案局于1995年牵头组织成立了世界记忆工程中国委员会。2000年，国家档案局正式启动了“中国档案文献遗产工程”。2001年11月，国家档案局组织成立了由季羡林任名誉主任的文献、档案、古籍、史学界专家组成的“中国档案文献遗产工程”国家咨询委员会。2002年和2003年，中国咨询委员会审查通过了两批《中国档案文献遗产名录》共计83件 (组)。第三批档案文献遗产工程申报工作于2006年正式启动，我国记忆遗产保护的长效机制逐渐形成。

在联合国教科文组织已经公布的六批世界记忆名录中，我国已有传统音乐录音档案、清朝内阁秘本档、纳西东巴古籍文献、清代大金榜、清代“样式雷”建筑图档五个项目入选。

世界记忆工程鼓励建立地区和国家名录，收集具有地区和国家意义的文献遗产。以此为依据，世界记忆工程中国咨询委员会出台了《中国档案文献遗产名录》，作为中国的国家级名录。

中国文献遗产工程还推动了地方各级政府对档案文献遗产的重视，各地纷纷建立了省级档案文献遗产名录。以浙江省为例，为了配合“中国档案文献遗产工程”的开展，浙江省于2002年3月正式实施“浙江档案文献遗产工程”，并成立了领导小组和办公室，建立了由文博、历史、档案等领域的专家组成的专家委员会，制定了《浙江档案文献遗产申报表》以及《浙江档案文献入选标准细则》、《“浙江档案文献遗产工程”入选标准》、《浙江档案文献遗产工程实施办法》等一系列的标准和实施办法，形成了《浙江档案文献遗产名录》。通过评审，第一批和第二批符合浙江档案文献遗产评选标准的档案文献共计20项。此外，云南、湖北等省也制定了本省珍贵档案文献评选办法，并开始编制本省的省级文献记忆遗产目录。

经过了十余年的发展，我国的文献遗产保护工程得到了很好的实施，并取得了巨大的成就，不仅增强了全民族的档案文献遗产保护意识，还促进与保护了相关的规章制度的建立。最为重要的是，已经形成了世界级、国家级和省级三个不同层次的档案文献遗产名录，分别对入选的世界级、国家级和省级三个不同层次的文献遗产实行集中领导和分级管理。

[1] 周耀林，王三山，倪婉. 世界遗产与中国国家遗产. 武汉: 武汉大学出版社，2010: 21-24.

[2] 福建省人民政府令第96号. 福建省“福建土楼”文化遗产保护管理办法. ［2010-03-27］. 福建省文化厅网 .http: //www.fjwh.gov.cn/html/8/19/14641_2009816619.html

[3] 关于公布首批《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》的通报 (建城〔2006〕5号) . 中华人民共和国中央人民政府网. ［2010-03-09］. http: //www.gov.cn/zwgk/2006-07/07/content_329762.htm.

[4] 周耀林，王三山，倪婉. 世界遗产与中国国家遗产. 武汉: 武汉大学出版社，2010: 152.

[5] “非遗”保护: 来自文化圈的通报. 山西省非物质文化遗产保护网. ［2010-04-17］. http: //www.sxich.com.cn/xsjl/Show Info.asp? Info ID=686.

[6] 非物质文化遗产保护政策法规知识问答. 人民网. ［2010-03-28］. http: //expo.people.com.cn/GB/173995/174000/10589957.html.

[7] 中国非物质文化遗产网·中国非物质文化遗产数字博物馆［EB/OL］. ［2011/05/04］. http: //www.ihchina.cn/inc/faguiwenjian.jsp? submenu=13_ 01_03。