《管子》“轻重”部分共十九篇（今亡三篇），而《巨乘马》为其第一篇。以“桓公问管子曰：请问乘马”为此篇之开端。按“乘马”内容已见《乘马》篇，而此篇又托词桓公发问，则所欲言者，为“轻重”应如何与“乘马”配合而已。“管子对曰：国无储，在令。”似乎所答非所问，但细思之，则深中肯綮。“储”即储蓄。“国无储”言国贫。“在令”言国贫病之根在于“令”。
《说文解字》：“令，发号也。从亼、卪”。“亼”读若“集”，其意义为能生。“卪”古“节”字，言有节制也。“发号”，能生事物且能加以节制。这是为政者所追求的业绩，即所谓“政事”。言国贫之原因是在政事上出毛病。与孟子“无政事则财用不足”（《尽心下》）之说合。“无政事”，非言其地无政府，而是言其政府中之官吏，认识错误，行为荒谬，无政事之价值也。管子又列举其错误的实例：既破坏农业生产，复酿成社会纠纷，治安不良。此为对于政事之检讨，即所谓“策乘马”之工作也。（“策”为讨论策划之意）。管子又曰：“……虞国得策乘马之数矣。”（犹言得到好办法，此虞国是虚构的，不是春秋时代的虞国）。他的办法是利用农贷后中取巧。发放农贷时说：“国无币，以谷准币”（用谷物折合币值）。收回农贷时，则“还谷而应谷”，“国器皆资，无籍于民”（古代制度：全国农具皆由政府负责供应。故曰：国器则资）；“籍”即征收农业税。以谷代谷，实行农贷，一发一收之间，政府获利甚多（因为在贷款之契约上写的是货币，但发收都用谷准币。收时新谷登场，谷价必跌，农民须多缴上谷物，却不能算为农业税，因为这是另一回事）。但政府无须乎再征收农业税，所以说：“无籍于民”。使民“见予之形，不见夺之理”，因而亲上爱上。此即所谓“巨乘马”。以其何为法则而常行之。
这种办法能得到最大利益的理由，需要说明。当时各国诸侯皆经营工商业，若将农贷资金用谷物顶替（按当时谷物亦具有货币作用，所以行得通），实际上等于农贷资金全部抽出借与工商业，当然实力雄厚，获利自多。再用所获之利益增加到军事方面，则又加强战斗力。所以《盐铁论·非鞅》篇，大夫曾有“商君相秦，外设百倍之利，收山泽之税（即官山海），是以征伐敌国，攘地斥境，不赋百姓（不征收农业税），而师以赡（军费充足）”之言。(www.xing528.com)
按《管子》一书，托名为丞相管仲所著，实则为战国时代经济学家之最著。据《盐铁论》，得知曾受秦相公孙鞅之采用。鞅虽被诬谋反而被杀，秦人仍继续推行鞅之政策。故此项经济政策之研究著作延续至汉代。汉武帝刘彻工业之盛实赖此项学术之发展。
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