建筑工程招投标实务：减少澄清失误与纠纷，完善招标文件制作

质疑是指投标人购买招标文件以后，对招标文件的公正性或某些有歧义、不清楚的内容提出疑问和进行质询。澄清是招标人或招标代理机构面对投标人提出的疑问，公开进行统一答复的形式。这里的澄清不包括评标过程中的澄清，评标过程中的澄清下节再介绍。

9.1.2.1 相关法律、法规与条例关于质疑与澄清的规定

《中华人民共和国招标投标法》第二十三条规定：“招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少15日前，以书面形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十一条也规定：“招标人可以对已发出的资格预审文件或者招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前，或者投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人；不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。”

可见，无论是《中华人民共和国招标投标法》还是《中华人民共和国招标投标法实施条例》，对澄清的论述都符合以下5个方面：

（1）对已发出的招标文件进行修正，没有发出的招标文件进行修改不叫澄清。

（2）招标人认为有必要修改或澄清的。

（3）澄清的时间限制为至少在递交投标文件15个日历天之前。

（4）以书面形式通知所有投标人。

（5）澄清或修改的内容是招标文件的一部分。

在建筑工程的招标投标实务中，招标人要特别注意澄清或修改招标文件时的不规范行为，以免造成工作失误乃至被投标人投诉或起诉；投标人则应重视澄清公告，及时修改投标文件，以免因投标文件不响应招标文件而造成投标工作被动、不中标乃至直接废标。

9.1.2.2 澄清或修改招标文件时的注意事项

1.把握澄清或修改的必要性 从澄清的内容上看，相关法律的规定要求是必要澄清的内容才澄清。但是，无论是《中华人民共和国招标投标法》还是《中华人民共和国招标投标法实施条例》，都未对哪些内容才属于“必要的”澄清内容作具体规定，因此，在实际操作中，相关人员往往很难准确界定。那么，什么是必要的内容呢？所谓必要，就是招标文件中没有说清楚，或前后矛盾，投标人不能确定以哪个说法为准，如数量、型号、规格、品牌等模糊不清，图样与文字说明不一致，或者招标文件太简单，投标人无法根据招标文件进行投标价格和数量的计算。(www.xing528.com)

招标文件的每一个部分、每一句话、每一个词语都应十分考究，以免“错之毫厘，谬之千里”，并避免对招标文件进行大量的澄清或修改，使招标文件的澄清成为“家常便饭”。笔者见过某个招标文件有过连续5次澄清的记录。澄清过多显得招标工作很草率，对招标人的形象和招标工作的公信力都会造成负面影响。在招标实务中，要正确把握澄清必要性的分寸，避免澄清工作走极端。

第一种极端是事无巨细，投标人只要有一点疑问就发澄清公告。尽管这种做法可以将招标文件做得近乎完美，但是却牵扯了招标采购单位和投标人的很多精力，招标投标双方极可能将时间花费在澄清或修改上，而对评标工作的组织、技术方案的编写等其他更为关键的工作研究不够。有的招标单位事无巨细，大到采购标的物的调整，小到投标文件的字体，凡需调整的一律采用澄清或修改的方式处理。有的招标单位对一些枝节性的内容通过正式方式进行澄清或修改，这是完全没有必要的。对投标或者个别投标人的理解能力无实质性影响的，可以不必要进行澄清，以免细枝末节干扰招标工作。

第二种极端是漠视投标人的正当质疑，对明显有歧义的关键环节或所有投标人面临的共性问题拒绝澄清，对应该澄清或修改的内容视而不见，对应该更正的不更正，对应该澄清的不澄清，还有的招标单位认为招标文件只要一旦发售就不应该再变动，即使错了，也将错就错。这是一种不负责的行为，甚至是严重的不作为，同时，也会使投标人无所适从，只能靠投标人的自我揣摩或投标人之间以讹传讹，最终使招标人的采购需求得不到很好的实现，使正常的招标秩序得不到很好的维护，同时也直接影响招标单位的声誉和生存发展。

2.把握好澄清时间 相关法律法规明确规定了招标人对招标文件的澄清和修改时间。招标单位对已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间15天前进行。但是，相关法律又规定，自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于20天。如果从招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止刚好20天，则招标人需对招标文件作出澄清或修改的，必须在招标文件发出之日起5天内进行，时间就会过于短暂。在工程招标和政府采购工作中，由于招标时间紧迫，一般也就是取下限的20天时间，所以实际操作时，澄清时间要尽早提前，既要有足够的时间让投标人来发现问题，也要避免无休止的无谓纠缠，对个别问题个别答复，对共性问题要向全体收受招标文件的投标人作出澄清或修改，否则要么延长投标时间，要么耽误招标工作。

3.要以书面形式通知所有投标人 对于必要的澄清，规范的做法应是一边发布更正公告，一边以书面形式通知收受招标文件的投标人。在实际工作中，有的做法缺乏严谨性，以口头或电话告知者居多，还有的不是通知所有投标人，而是有选择地通知投标人。另外，在指定媒体上发布更正公告的也较少。还有一种观点认为标书如果出售结束，那么变更时只要买了标书的投标人都同意就没问题了，无须采用什么方式。

9.1.2.3 做好澄清或修改招标文件的前提

要减少澄清环节的失误和纠纷，最重要的是要尽量提高招标文件制作的规范化水准。招标人要力求准确地描述招标需求、质量标准、售后服务、合同主要条款等对潜在投标人的投标行为可能产生实质性影响的内容，尽量从源头上减少澄清或修改。如果迫不得已要进行澄清，则要做到澄清的必要性、适时性、公开性、规范性等几个方面的要求。

首先，必要性。澄清或修改的内容应是对投标人的投标行为有实质性影响的部分，若不及时作出澄清或修改，则可能影响公正采购，产生误导，直接决定投标人中标与否。这部分内容主要包括资格条件、标的物、质量要求、售后服务、付款方式等合同主要条款等，而对投标文件的用纸、字体等枝节性问题则没有必要作出变更。招标采购单位对哪些属于必要性的内容应作出较准确的界定，不能搞模糊操作。

其次，适时性。澄清或修改的时间必须严格依照相关法律法规的规定执行，既不要提早以草草收兵，要让出一定的时间以便于招标投标双方发现招标文件存在的问题并及时更正，也不要滞后，截止时间到了就要立即打住，过时不候，无须瞻前顾后。招标文件的内容需要更正的应及时地更正，以让投标人有足够的时间寻求相应的对策。若澄清时间过早，则招标文件制作中的问题可能来不及发现和纠正。因为早期购买招标文件的投标人数量较少，质疑相应也少，招标文件可能存在很多需要澄清或修改的内容，但由于时间关系而得不到彻底暴露。如果澄清时间太长，则为各投标人与招标人相互串通、违规操作提供了空间，招标人有充分的时间应个别或少数投标人的要求，对原本并不需澄清或修改的内容却作出调整，借以误导其他投标人或实行差别待遇，以达到保护某一或少数投标人利益的目的，形成不平等竞争。因此，政府监管部门要注意澄清时间的滞后现象，从中发现问题。

再次，公开性。对招标文件进行澄清或修改必须坚持公开操作，相关更正信息应首先及时地在指定的媒体上发布，不但要让已收受招标文件的投标人知晓，而且要让更多的潜在投标人知晓，还要让其他关联方知晓，决不能作为秘不外宣的信息仅透露给有限范围内的投标人。

最后，规范性。澄清或修改行为是否规范往往直接决定整个招标活动规范与否。招标人务必在思想上高度重视，一切依规范程序操作，该公开的不能有所保留，该采用书面形式的决不能用口头形式。在投标人收到修改后的招标文件后，招标人要明确告之应当在多长时间内以书面形式给予确认，以避免纠纷。尤其要注意的是，是否需要作出正式的澄清或修改应以法律法规的规定为准，即使已收受招标文件的全部投标人都表示无需作出正式更正，澄清或修改的程序也绝不能省略。投标人对招标人提供的招标文件所作出的推论、解释和结论，招标人可以概不负责，招标人只需要对招标文件本身的问题进行澄清。招标文件的澄清、修改、补充等内容均以书面形式明确的内容为准。当招标文件与招标文件的澄清、修改、补充等对同一内容的表述不一致时，应明确说明以最后发出的书面文件为准。