高职院校体育政策监督思考研究成果

谭震皖

【摘要】通过对高职院校体育现状的分析，从政策学角度厘清高职体育出现的问题与学校体育政策的实施、监督之间关系，深入探讨高职院校体育政策监督乏力的原因，提出了对加强高职院校体育政策监督的思考。

【关键词】高职院校；体育； 政策监督

现阶段，我国高职院校的体育由于这样或那样的一些原因，导致其发展不力，如果从现在起不重视这些问题，必然造成高职体育在人才培养方面趋向边缘化。按说现有的为数可观的学校体育政策、法规可以给高职院校做好体育工作提供强有力的制度保证，不会出现大的问题，然而事实情况却与此有较大的差距。由此审视高职院校的学校体育政策执行情况，不难看出缺乏对政策执行的有效监督！

一、高职院校体育现状分析

应该看到我国高等职业教育在国家新出台的相关政策引导下正逐步改善，但对于众多的高职院校来说，要在一个较短的时间内解决许多问题难免不现实，在如此多的问题需要解决的状态下，学校体育不免被放在边缘的地位。笔者经过调查和查阅资料[1][2] [3] [4]看出高职体育出现以下一些主要问题：第一，高职体育先天不足。我国的高等职业教育大多数是在上世纪八九十年代经过“三改一补”而来，即通过改革现有的高等专科学校、职业大学、成人高校，和少数中专校举办高职班做补充的途径发展高职教育。[5]而事实上绝大多数的高等专科学校升格为本科学院。所以，现已占据我国高等教育半壁江山的高职教育是近一阶段快速扩张的结果。既然是快速扩张，意味着是超出常规的，会造成许多本不该出现的问题，因此高职学院的发展就难以打下坚实的基础。像职业大学、成人高校原本在学校教育方面就不规范，体育教育方面更是可有可无，因而说高职体育先天不足且基础不牢毫不夸张。第二，高职体育的随意性较大。表现在体育课时、学生运动时间被压缩，不能按政策严格实施，达不到国家的最低要求。我国高职教育的目标定位是以社会需求为目标，以就业为导向，坚持培养面向生产、建设、管理、服务第一线需要的下得去、留得住、用得上，实践技能强、具有良好职业道德的技术应用型人才。即，要培养动手能力强的实践性人才。为此许多学校都做了探索，压缩理论性强的和相对实用性不大的基础课程，增加实训课程。不仅如此，在整个高职院校的建设中，“突出重点专业，不自觉中忽视了非重点专业和基础学科，一些学科包括体育处于被冷落甚至被删减的地位⋯⋯课程建设项目申报诸多关系到教师个人成长的机会都倾向于专业教师，于是让非重点专业、基础课教师处于边缘地带”，[6]于是很多学校的体育被随意安排，不但表现在压缩体育课时，课外活动时间也被做其他之用，体育课程建设自然被放在可有可无的地位。加之体育活动在校园内容易参与，随着学生的在外实践性学习时间增多，高职体育被挤到边缘也就不难理解了。第三，高职教育重技能轻基础的做法，使得体育投入不足、设施缺失较大。自2003年底党中央召开的全国人才工作会议上提出“高技能”人才的概念和教育部《2003-2007教育振兴行动计划》提出高职要“大量培养高素质的技能型人才特别是高技能人才”以来，高职院校近几年来一直在探索高职特色，发展专业技能，通过开辟职业教育实训基地，和企业合作开展顶岗实习、教学实训等一系列改革，为此大力建设与之相适应的硬件设施。然而，由于实践性设备等教育教学投入需求很大，而其基础又太差，办学经费不足严重困扰着高职院校。因此，大部分学校体育经费投入少，运动场地、设备缺乏，体育将就运行。资料显示学生对学校体育场地器材的满意率普遍较低，学校达不到《普通高等学校体育场馆，设施器材配备目录》标准，满足不了学生的需求。

通过对广东、江苏、安徽等省的一些高职院校的问卷调查发现，尽管高职院校存有许多问题，一些问题甚至还是根本性的，但对是否边缘化存有不同的认识。笔者姑且不用边缘化来表明目前的高职体育状况，但是，对因不能实施国家的学校体育政策所造成的这些问题，则是认同的。一方面是基础差、投入不足，另一方面又不去认真执行相关的政策，必然导致高职体育发展缓慢，难以成就高职的重任。

二、高职院校体育与学校体育政策的执行

以上的情况表明高职的体育似乎有较大的随意性。是相应的政策规章还不够？显然与实际不符。据不完全统计，自1979-2008年的30年间，我国的学校体育政策、法规已有268件，[7]足以包涵高职院校体育工作的方方面面。为什么还会这样呢？这就涉及政策执行问题。

教育政策本是完整的运行过程，包括制定、执行、监督、评价、终结等活动。当一项具体的政策在实施的时候，必须注重其完整过程才不至于出现偏差。然而学校教育的实践很难做到这样，目前的政策条件下能把执行环节做好就不错了。显然，政策目标的实现依赖于政策的有效执行，学校体育政策的有效执行规制着学校体育的发展。但是现在执行的结果造成高职院校体育发展出现了较大的问题，这就突出反映了当前高职体育的问题症结——学校体育政策的执行力度很不够。

首先，我国的高等职业教育还比较薄弱，政策执行环境不甚理想。高职教育注重政策方案的制定，不注重政策的执行，缺乏切实的操作性措施，政策流于形式。职业教育政策存在着十分明显的虚置现象，导致高职院校问题依然存在甚至更加严重。8]在这样一种背景下，高职体育政策的虚置和缺损执行自然地出现了。第二，基本的政策执行不力。从高职教育的政策看，一些基本的关于教育教学规范政策是高职院校立命之本，对于这样的政策只有认真地去执行，才能保证后续政策的有效和学校工作在前面基础上的不断发展。在这种情况下即便在硬件设施上还不能一步到位，但在软件上的建设、教师素质的提高等方面完全可以做好。只有软件方面建设到位，学校的发展才有最雄厚的基础；只有教师素质等等内涵方面的提高才有学校的真正提高！当体育教师的素质因此而全面提高之后，才能更有效地执行学校体育各项政策！只有加强了政策执行者——体育教师等相关人员的素质，才能减少政策执行过程中出现的问题。第三，从整体的学校体育政策看，除了少数的政策执行需要较大地投入和资源做保障外，大部分的政策执行只需要相应的行动。之所以很难执行到位，是因为受人们的思想观念、社会行政风气等等方面的影响，各高职院校只考虑自己的局部利益忽视政策的全局利益。除此之外，政策本身是否有影响政策执行的地方？答案是肯定的，但这完全不足以成为不执行其中合理政策的口实。学校体育政策是国家相关权力部门站在德智体发展的全局高度制定的，政策目标群体就不应该从自身的局部利益出发，对政策做缺损或偏离等执行。对于目标群体来说这样做看似可获得对自身较高的效益，但是从培养人才的长远看，效益却是极其低下的！因此，高职体育出现以上一些问题，走向边缘化也是自然的了。

三、高职院校体育政策监督乏力的原因

有学者提出要使政策有效，必须增强政策的执行力。由于政策的执行是个动态的过程，势必受到各种因素的影响，那么通过监督获取相应信息，无疑对实现政策目标具有重要意义！如果监督不力，政策的执行就会失去约束力量，就保证不了政策预期效果的可获得性，[9]相应的工作也不可能做好。可以说高职体育工作的现状就与此密切相关。与高校工作的其他方面比，此间的问题更为突出，充分反映了缺乏政策保障的尴尬。身在高职院校的领导和体育教师都清楚，对于现在的检查、监督只需做好材料就可对付，无需认真执行有关的政策；相反，必然要付出大量的时间和资源。既然能用很小的代价就可以搞定的事，那么在当今的社会环境下谁还愿意花大的代价来执行相应的政策呢？由此可见政策监督对高职体育的重要性。

政策监督是政策过程的一个特殊环节，它必须伴随着政策实施的始终。公共政策学把这一环节称之监控。它包涵两层意义——其一是对政策的监督，其二是在监督的基础上根据所得来的信息对政策过程的偏差进行纠正，从而使政策能产生最大的效能。这里控与督皆以监为基础和前提；监以控、督为结果和目的，两者密切相关。两者涵义虽有差异，但大体相近，可把监控与监督视为同义语。[10]考虑到监督是人们习惯用语，本文也是为了加强对监督的重视，不再对两概念做区分，皆以监督为讨论对象。

政策监控，一是对政策本身的，另一是对政策主体行为的。[11]对于学校体育政策，一些基本的政策经过一二十年的实践，有正确的、有不足的，也有与时代的发展不相适应的。那么对于高职院校来讲，对政策本身监控已不必再花精力，而是要参照、学习普通高校执行体育政策的经验，把那些可行的政策执行好，这是做好体育工作的基础。现实中重要的是对政策主体行为进行监督，帮助高职院校逐步克服影响政策执行的各种因素，创造性地完成高职体育的政策任务。否则，得不到政策执行的正确反馈信息，自然的一些问题得不到改正。于是实践中经常出现这样的情形：前一政策没执行到位，出了问题，然后针对这个问题再出台一个相应政策，就这样反反复复，政策失去了权威性，应有的作用消减，相关的问题不但得不到解决，有时还可能引出新的问题。所以，缺乏了有力的监督，政策的实施没有了保障，高职院校可以“下有对策”地对待学校体育政策；没有了规矩，高职体育就不可能得到大的发展，就必然要出现问题！例如，针对我国近些年来青少年学生体质健康不断下降的状况，党和政府高度重视，早在几年前就开始不断出台相关文件、政策，直至2007年5月，《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》的颁布把这项工作推向了制高点。然而，在那么大的雷声之后，高职院校仍然可以不做具体的执行方案，我行我素而不会受到任何影响，高职的体育工作、学生的体质状况依然如故。

对于成长初期的高职院校，本应给予更多的政策监督，这是保证它们贯彻执行既定政策，打下良好发展基础的必要手段、形成高等教育的规范行为的有效措施。然而由于高职的发展速度太快，有效的监督又跟不上，致使出现许多不该出现的问题，其中学校体育工作不尽人意就是一个突出的表现。笔者经调查、分析发现，造成高职院校体育政策监督不力的原因有以下方面：（一）缺制度化的监督。制度化即监督是必需的、是需要按规章办的，一旦有了结果，监督的对象必然要得到奖惩。如果对政策的监督没有形成制度化，人们无论怎样执行政策——执行良好，还是执行偏差、或是不执行，对责任人或者学校都不会有任何影响，那还有谁愿意去费力实施政策呢？当监督成了可有可无的，政策的执行者就形成不了良好的政策执行观念。所以当制度化或缺时，出现的“对政策执行进行监控的主体单一，只注重对政策执行结果的监控，而做不到对政策执行的全过程进行监督”[12]现象在高职院校的体育政策的执行中尤其突出，甚至更差，没有人管下发政策之后你是如何执行的，至多一段时间后相关部门让你上报个材料或总结。这样以来，其结果可想而知。一旦这样，对于高职院校而言就不能形成按制度办事的文化氛围，这对高职教育的发展是很不利的！（二）受社会大环境的影响。当今的社会普遍存在道德缺失、诚信下降、敷衍了事、急功近利等等问题，现已严重影响到了高等院校。在这样一种大的环境下，相关的监督机构面对应该遵守的原则不再保持敬重，应该做的工作也尽可能省略，于是监督已不再有原来的独立与权威，逐渐演变为一种形式化的东西，加之我国整体上的监督机制还不够完善，所形成的上级对下级学校体育政策的监督和检查变成了难得的一种走马观花的式样。在笔者做的调查中大多数反映的是有检查，但不起什么作用，就像一些学者说的那样“检查是形式化的，走走看看，吃吃玩玩而已；检查完就下发个文件，而文件也是象征性的，只有评论，没有指导。”[13]如此不力的监督自然使政策执行失去了约束力量，起不到保证政策顺利实施的作用，从而导致了高职体育逐步走向一种可有可无的边缘化状态。

四、加强体育政策监督促进高职院校体育的发展

1.实施有效的政策监督更好地构建高职校园文化

笔者是从普通高校调至高职院校的，亲身感到了两类院校的文化积淀所产生的巨大差异，其中重要的一条就是对政策制度的尊崇。“没有规矩难以成方圆”，在高职教育的发展过程中应该首先遵照国家的相关政策去执行，逐步形成按章办事的习惯，使之成为校园文化内涵，只有这样才能使包括高职体育在内的各项教育活动起到应有的作用。在少有监督或监督不力的情况下，多数高职院校在政策的执行上尽显实用性，这种状况下所形成的文化底蕴很难去考虑政策的系统性所产生的长远效应，结果只能是政策执行的缺损及偏差。

对于高职教育来说，由于是发展初期且又是超常发展，许多政策都要实施，作为政策执行主体的学校领导必然要做出权衡，是执行、不予执行还是选择执行，此时给予有力的政策监督尤为重要。它可以让高职院校的领导、教职工树立起尊重政策制度的观念，逐步打造出一种踏实、向上的文化氛围，以此帮助发展中的高职院校规范办学行为，为长远的发展打下良好的基础。同理，给高职体育以强有力监督，可以帮助学院塑造起良好的体育文化氛围，为“健康第一”目标的实现、高职体育各项工作的顺利开展提供坚强的保证！

2.加强政策监督全面落实高职体育任务

在高职院校的体育工作中，正是由于缺乏有效的政策监督，才没有全面开展起学校体育的各项工作。以教学为中心，是各类学校不变的价值取向，在以课堂教学为主的校园内，学校政策不可避免地偏向于课堂。如果学校一味以此为导向，不去全面落实学校体育政策，体育教师只能关注课堂而轻视课堂以外的东西。殊不知学校体育是特殊的教育形式，课外体育活动不能仅是体育课堂的补充，重要的是体育教育的不可或缺的阵地，是学生校园文化生活的重要组成部分，从一定意义上说比体育课堂的教育作用更大。所以对高职的体育而言，通过监督，使学校的政策不断得以调整，把其重心转移至课外体育活动中来，这对高职体育的提升和全面实现学校体育的目标有着非常重要的意义！遗憾的是现在很多学校除开展少许比赛外，在有计划地组织学生锻炼和丰富校园文化方面做得很不够，少数学校对课外活动放任，仅是学生自己自由活动。由此不难理解，在国家颁发“阳光体育运动”的政策下，大多数的学校采取的是“一般性的应付措施或走过场”，这不能不说是因缺乏监督导致政策执行不力的一个实例。

3.实现政策监督打下高职体育发展的基础(www.xing528.com)

高职院校的体育工作要想大力发展，必须让现有的基本政策尽显效能，以推动高职体育的蓬勃发展。前一阶段我国由于过于重视高职教育规模的发展，忽视了质量上的规范，致使多数高职院校出现了这样或那样一些不能令人满意的状况。在这一时期里，对高职院校的办学水平没能给予有效的政策监督，直接导致了我国高职教育整体水平的低下，当其内在素质低下而得不到有效提升的情况下，使教育政策对高职教育一定程度的失望，“效益最大化”的潜在意识又使教育政策更加愿意倾向于教学质量较高的本科教育，从而造成了教育政策不愿关怀高职领域的局面。[14]对于教育这种百年大计，从初期就该按照政策过程完整执行，注重监督环节，这样才能不断地发现问题，不断地修正相应的政策，而避免许多不良事情的发生。这么一来，高职教育的发展速度看似慢了，但是从长远看基础打牢了，发展的后劲才可能更强大。高职教育发展的整体情况好了，高职体育工作的基础也就有了，才会在正确的轨道上迈出坚实的步伐！

4.实施有效政策监督的办法

从国家的角度看，目前虽然建立了健全的教育行政检查体系和学校督导系统，但作为公共政策的教育政策则需要“形成政策执行机关自身、国家权力机关、司法机关、专门监督机构以及民主党派、社会团体和人民群众为监督主体全方位的监督体系”，[15]来保证教育政策的有效执行。当然作为教育政策的下位政策，学校体育政策不可能像公共政策那样形成多方位的监督体系，但也不能像现在这样没有有效的监督办法。因此，高职体育政策必须借鉴公共政策，形成自己的监督机制，才能克服政策执行不力，防止高职体育工作的边缘化局面。具体来说可以采取以下办法：（1）制定学校体育政策监督制度。明确监督主体、监督方式以及相应的监督办法。（2）建立学校政策监督部门。“保持监督机构的独立性，只有不受制约，才能勇于监督，敢于提出异议。” [16]（3）实施公正合理的奖惩措施。必须对政策执行的部门和人按性质不同依法进行奖励及惩处。否则，执行与不执行一个样，执行效果好与效果差一个样，政策监督将失去权威，不能发挥其应有的作用。

我国学校体育的一些基本政策的出台早于高等职业教育的创办，难免一些相关的政策会与高职体育的实际不太相符。在这样一种情况下，加强对高职院校体育政策的监督，不仅是其体育水平提高的需要，更是学校体育政策自身不断完善的需要，这对于发展初期的高职体育无疑是很必要的。只有通过积极有效的监督，才能经常性督促高职院校认真贯彻实施学校体育政策，保证高职体育目标的顺利实现。

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原载《南京体育学院学报》2012年第2期

【作者简介】谭震皖（1963—），男，安徽合肥人，江阴职业技术学院体育部副教授。