中山市神湾镇国土管理情况及职能

一、机构沿革

农村土地征用问题，按1953年12月公布的《国家建设征用土地办法》规定，最初由中山县人民政府民政部门负责办理。1980年5月，中山县成立地政办公室，管理土地和办理农村征地手续。1981年4月，由县基建局办理农村征地手续。1987年，神湾镇村镇建设国土管理办公室成立，是镇政府主管建设、规划、国土，兼城监管理的职能部门，业务分别由市政府各职能局指导。办公室主任由镇党委副书记刘华俭兼任，工作人员4人，其中2人负责日常工作，另借调2人协助镇村镇建设国土管理办公室工作。（各村成立国土管理小组，每村3—5人，共41人。）1990年7月，根据市政府文件规定，原神湾镇国土管理办公室改称神湾镇国土管理所，为事业编制，是镇政府主管辖区国土工作的职能部门。1999年4月26日，根据中山市编制办文件精神，神湾镇国土管理所改称为中山市国土资源局神湾国土资源所，实行垂直管理的体制，并于同年8月1日正式挂牌运作。2003年3月11日，神湾国土资源所升格为中山市国土资源局神湾分局（简称神湾国土分局），成为市土地资源和房地产管理行政主管部门派驻神湾镇的机构，副科级建制。设分局长1人，工作人员5人。至2005年12月，保持这一体制。

神湾国土分局是实施地政房产管理的职能部门。主要职责是：宣传和执行国家和省、市有关土地、测绘、矿产资源和房地产市场管理的法律法规等有关方针政策；接受市国土局和当地镇区的委托，编制和实施本镇土地利用总体规划；划定农田保护区、切实保护耕地；协助开展土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测，组织土地后备资源的调查和开发；承办建设用地和农民住宅用地的审核报批，以及土地房产产权交易和房屋租赁的登记、发证手续；负责日常土地及房屋产权籍管理，调处土地、房屋权属纠纷；负责辖区内矿产资源管理和测绘标志维护工作；协助市局监督检查辖区内土地、测绘、矿产资源和房地产市场管理的法律法规执行情况。

表4—6—12　1987—2005年神湾国土管理机构历任领导名录

（续上表）

二、土地及房产管理

（一）土地管理

1.国土资源调查

神湾位于竹篙岭山脉西侧，磨刀门西水道以东。

1982年，中山县农业区划办公室编写的《中山县农业区划报告》，将神湾公社划为南部低沙平原粮蔗鱼禽区，境内农业生产以水稻为主，结构单一。发展方向是建成高产稳产的商品粮、蔗基地，并适量发展塘鱼、“三鸟”等生产基地。

1988年，第一次全国土地详查工作核定境内土地总面积为59.88平方公里（8.99万亩）。山地面积20平方公里，最高峰为铁炉山，海拔高度468.3米。平原面积19.88平方公里，主要由西江泥沙沉积而成，由于形成年代较晚（明清两代），地势偏低，地下水位较高，是低产土壤的主要分布地区；磨刀门水道水域面积20平方公里，海拔高度仅为0.5米。2005年境内土地分类数统计详见第一篇第二章第一节“土地资源”。

2.土地登记发证

中华人民共和国成立前，除公尝田外，境内土地由私人拥有，拥地者领有中山县土地局发给的土地契据。在土改运动中，国家没收和征收地主富农的大部分土地，分给无地或少地的农民耕种，农户分得的土地均领有人民政府颁发的土地契据，并承担国家的农业税收。1953年12月，境内执行有关建设征用土地由县民政部门负责具体办理的规定。高级农业生产合作社建立后，农村土地完成了由私有转为公有的转变，土地的所有权和使用权合二为一，由集体统一经营管理。

1987年1月1日，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《国土法》）颁行，强调土地所有权属于国家，委托地方进行管理。《国土法》颁行后，神湾镇相应设立国土管理办公室，履行土地管理职责。

1992年，神湾镇房地产开发公司成立，统一负责境内土地的出让、经营。同年，把完善土地承包制度和搞活土地使用权作为农村土地制度改革的主要方向，促进土地连片集中和使用权合理流动，推动农业向适度规模经营发展。2002年后，境内开展农村产权制度改革试点，探索和推进农村股份合作制。

3.房屋登记发证

境内房屋大部分是私产房。1952年6月中山县土改工作完成后，县政府对私产房进行第一次登记发证：以中华人民共和国成立后人民政府的契证，取代中华人民共和国成立前国民政府发出的契证；对农民在土改中分得的土地房屋一律发给土地房产所有证（简称土地证）。具体工作由县财政部门主管，乡人民政府负责办理。之后，许多农户纷纷建房，直至1988年，中山市没有开展土地登记发证工作，加上部分农户又遗失原有契证，造成私房管理的种种漏洞。1990年，境内按市要求重新开展房屋登记发证工作，359户城镇居民中发放土地使用证320户；9个管理区中有4个完成登记的测量工作，其余5个的登记测量工作同镇房管部门联系，争取土地使用证与房产证一齐测量，避免土地使用证与房产证有出入。1991年，境内进行农村宅基地初始申报登记发证工作，对1990年前所建房屋使用的宅基地进行测绘丈量、登记，核发《集体土地使用证》和《房屋产权证》，9个管理区全部完成申报、登记工作，其中4个自然村开始颁发土地使用证。1992年，境内初始申报登记发放土地使用证1212份，发放率60%；发放国有土地使用证46份。至1995年，境内累计发证4279户，完成宅基地发证4523户的95%。1999年，境内进行登记发证扫尾工作。同年1月，采用规范的宗地测量图和表格进行土地使用登记，全部用地建立登记台账。

随着市场经济的发展，境内办理土地房产抵押登记的数量也随之增加。1996年，境内办理土地房产抵押登记1宗。2000年，境内办理土地房屋抵押登记8宗。2005年，境内办理土地房产抵押登记20宗。1996—2005年，境内土地房屋抵押登记总计85宗。

表4—6—13　1996—2005年神湾镇土地房产抵押登记表　单位：宗

4.用地审批

建设用地审批　1990年起，境内工业和房地产业兴起，加上新镇址基础设施、公共设施建设，建设用地增多。

建设征用土地，先由用地单位向镇人民政府提出申请报告，经国土、规划、环保等部门提出初审意见后，由镇人民政府与用地单位进行洽谈，项目落实后凭用地红线图向规划部门提出选址申请，同意后发出《选址意见书》和《建设用地规划许可证》，国土部门把《选址意见书》《建设用地规划许可证》、用地红线图、村民签名补偿协议书等资料上报市国土资源局审核，经中山市国土资源局同意后再报市人民政府批准；待用地单位缴交有关税费后发出用地批文，凭用地批文申请核发《国有土地使用证》；基建完成后，经竣工验收合格核发《房屋所有权证》。用地单位如需改变土地用途或转让用地，必须经市国土资源局批准，补交有关税费，才能办理土地变更登记或土地使用权转让手续。

表4—6—14　1990—2005年神湾镇办理用地审批统计表

个人建房用地的审批　1986年前，境内个人建房用地存在乱占乱建现象，建房不用申请，也无建设规划。1987年，《国土法》颁行后，神湾乱占乱建现象开始受到限制。1991年，镇政府制定了个人建房用地的有关规定，开始实行建房报建审批制度。镇政府规定，个人建房用地必须是神湾镇户籍在年满18周岁及以上，家庭现有住房用地面积人均不足25平方米或家庭新分户者。建房用地必须由户主提出申请，用地原则为“一户一宅，一户用地面积不超过120平方米”。个人建房占用非耕地的，先由户主提出申请，经村委会及村民代表大会通过后，报镇人民政府及国土等有关部门作出初审意见，同意后凭用地红线图向规划部门提出项目选址申请，办理《选址意见书》及《建设用地规划许可证》后，再携带有关资料到国土部门办理用地审批手续，经市国土资源局批准后核发《集体土地使用证》。待房屋竣工验收合格后再到镇国土部门办理《房屋所有权证》。

5.制定土地利用总体规划

1996年，神湾镇修编1997—2010年土地利用总体规划，由中国城市规划设计院编制。1996年为规划基期，2010年为规划期。1998年，完成修编规划期（2010年）内的土地利用目标总体规划。2001年10月10日，中山市政府原则同意该规划。神湾镇成为全市第一批通过城镇总体规划的镇之一。

表4—6—15　神湾镇土地利用总体规划表（1997—2010年）　单位：公顷

（续上表）

6.划定基本农田保护区

1979年，境内农业用地面积有26916亩（不含山林地）。至1992年，境内农业用地面积调整为27015亩。1993年后，随着工业的迅猛发展，镇村建设用地和交通用地大幅增多，农业用地不断缩减。根据镇国土所土地详查后的变更调查数据显示，1996年，境内耕地面积下降到21498亩，比1992年减少了5517亩。

1994年8月18日，国务院发布《基本农田保护条例》（下称《条例》）。镇政府根据《条例》的精神，初步划定基本农田保护区，1997年进行第一次调整。1998年12月27日，国务院再次颁布《基本农田保护条例》，前《条例》同时废止。2000年12月，镇政府对基本农田保护区规划进行了第二次实质性的调整，把合理利用土地和切实保护耕地结合起来，巩固农业基础，对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展。按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划，把有良好水利与水土保持设施的耕地、蔬菜生产基地、试验田划入基本农田保护区，并确定下来。境内确定基本农田保护区面积25445.6亩，其中竹排管理区3464.9亩、磨刀管理区4115.1亩、定溪管理区605.6亩、外沙管理区11373.5亩、大排管理区2169.9亩、南镇管理区744.5亩、芒涌管理区802亩、古宥管理区1034.6亩、神湾管理区1135.5亩。保护区划定后，实行造册登记，并附上地块图，由分管农业的副镇长与各村支部书记签订《基本农田保护区责任书》，严格规定任何人或单位不得进行改变或占用、闲置，禁止取土、挖沙、采矿、采石、建房、建砖瓦窑、建坟墓（场）及向保护区排放废水、废气，堆放废物或者进行其他破坏保护区的活动。

表4—6—16　2000年神湾镇各管理区基本农田保护区面积及地类情况表　单位：亩

7.土地权属与行政（辖区）境界

在进行土地详查和变更调查的基础上，神湾镇按照国家、省、市土地管理的有关法律、法规查核了辖区的境界（镇界），权属界（村界）。对有界线争议的地段进行协商调整。

1985年，神湾镇对有界线争议的地段进行协商调整，涉及协商调解的界线15段，其中：镇界5段，村界10段。1991年4月至1992年8月，境内签订确认的村居权属界线核定书11份。

1997—1998年，神湾镇与斗门县以及中山市三乡、坦洲、板芙三镇确定边界，并在广东省民政厅、中山市民政局主持下确立界桩，解决了历史遗留“界线不清，权属不明”的问题。(www.xing528.com)

（二）房产管理

1.公房管理

境内公房主要包括房屋所有权由地方财政掌管的房屋、商铺，一般以出租为主，位于涌口街主要街道两旁。1977年开始，新湾公社基本建设管理站（简称基建站）成立，属中山县建筑工程局的派出机构，境内公私房产管理由其负责。

1980年，境内登记在册的公房有15间，由公社基建站负责管理。1987年后，公房由神湾镇国土部门负责管理。国土部门本着“以租养房”的原则，运用公房租金维修、改建、新建公房。房管部门为了保障住户安全，每年例行一次房屋安全检查，对危房按轻重缓急制定维修计划。特别在台风季节，则增加检查次数，及时抢修危房。1998—1999年镇政府根据中山市房屋改造政策出售一部分公房。

2005年，境内有公房5间，建筑面积516平方米。公房位于神湾圩镇，仍在出租。

2.集体及私人房屋管理

集体厂房铺位的租赁　村集体建厂房铺位始于1994年。村集体厂房铺位的租金由村委会与承租方洽谈商定后签订协议书，按使用面积和用途计算，每平方米一般为6—10元不等。厂房铺位的租赁以及私房出租按规定须到国土部门登记，办理租赁手续，并缴纳管理费，但由于此项工作涉及的部门较多，相互协调不足，因而出现管理不够落实的状况。

私人出租屋的租赁　1983年后，随着外资企业和“三来一补”企业兴起，外来员工开始进入神湾。1990年，境内工业企业发展较快，有外来员工1651人，部分村民开始出租闲置房屋。1991年，外来员工增至1676人。部分外来员工为方便生活，不愿住在厂区集体宿舍内，宁愿外出就近租屋居住，也有部分企业因厂区内宿舍不足，而向外租房供员工住宿，同时，镇内外来人员开店经商或经营流动摊档也有租住需求，因而导致周边村庄房屋租赁业的兴旺。初期，部分村民把原有空余旧屋简单装修后出租，也有村民将房屋分隔成自住与出租两部分，更多的村民自筹资金利用闲置地建房出租，出租屋主要集中在古宥、南镇、神湾、定溪、外沙等管理区。1996年后，以神湾市场为中心，半径一公里内，经政府规划许可的楼房不断建成，成为南镇工业区外来员工和外来经商户租屋的首选地。1998年3月，镇政府制定加强出租屋管理的规定，内容包括：适用范围；房屋租赁实行登记备案制度；必须签订租赁合同；房屋租赁当事人到镇房管所登记备案，领取《房屋租赁证》后，须凭证到神湾公安分局登记，签订治安责任书及办理暂住证等手续；镇房管所是神湾镇管理房屋出租的唯一合法机构，负责处理房屋租赁登记、管理及发生租赁纠纷时的调解工作等。2000年，境内外来员工增至2.4万多人。个别村民出租房屋的收入每月最高可达1.3万多元。随着神湾港以及神湾港工业园区和竹排工业园区的逐步建设，海港村和竹排村的出租屋也增多。2003年，公安部门与地税部门在房屋出租与征税方面协同管理，110多户出租户进行税务登记。2005年，境内基本形成神湾港工业园和南沙、神溪、竹排工业区“一园三区”组团工业园区的格局，外来员工增加到3.9万多人。有出租屋、出租商铺500多户，出租屋、出租商铺由业主与承租者商定房租，一般为10—15平方米的房间，每月租金150—250元不等，租房者多为2人以上合租1间。私人房屋的过户与买卖，由国土部门负责，按规定缴交相关税费。

三、矿产资源管理

1.资源情况

非金属矿产　境内主要有花岗岩石料、沙料、耐火黏土、砖瓦黏土和蠔壳等。

矿泉水　侏罗系高基坪群地层内的地下水，主要分布于铁炉山一带，含水层为砾岩、砂岩，隔水层则由流纹岩和页岩等组成，属层间裂隙水，局部因节理发育，亦赋存裂隙水，水的化学类型为碳酸氢钠氯化钙（钠）型。为偏硅酸低矿化度饮用天然矿泉水，偏硅酸含量一般在30—50毫克/升之间。

中山市东风糖厂曾生产“森碧式”矿泉水，厂址在镇政府对面山脚。该矿泉水厂以抽取地下水为主，畅销国内，一度与屈臣氏矿泉水同在香港启德机场出售。1998年，东风糖厂将矿泉水厂交由中山市美怡乐食品厂托管，矿泉水也改商标为“美怡乐”矿泉水，不久后未能打开销路，随后停产。

境内未探明金属矿产储存。

表4—6—17　2005年神湾镇主要矿产资源表

表4—6—18　2005年神湾镇矿泉水资源表

说明：以上资料选自《中山市国土房管志》

2.矿产资源开采与保护

中华人民共和国成立前，境内没有专门管理矿产资源的机构。村民建筑房屋所需的石料、沙料、黄泥等，均自行采挖。神湾乡有私人经营的小型石矿场采石。

1958年，石场由神湾公社接管。1972年2月，新湾公社为筑堤修坝，开办水利石场，大量开采石料用于水利建设。随着砖屋化建设开展，各生产队相继办起一批砖厂，烧制青红砖。

1981年12月8日，神湾公社工交办下设石矿办公室，管理公社石业资源、各石场及公社基建团。公社印发《关于加强管理石矿资源的通知》，对大队、生产队及个体户进行开发和加工石料出售作出规定。主要内容包括：原公社石场一带的山头即田围仔山至石场宿舍一带、孖坑旧党校至定溪公路桥、定溪公路橼树头至地嵉一带、定溪村尾至马角一带的石矿资源属于公社石矿办公室管理，任何单位和个人都不得随意开发，各大队、生产队管辖的山头石矿资源交由各队管理，如需要开发必须报公社备案；任何单位和个人不得私自开采石料加工产品出售，因建房、建设自用需要各种石料时，可向公社管委会申请批准，划出场地给予自取自用；个体户需以经营出售石料来维持家庭生活的，可书面向工商管理所申请领取牌照，并报财税所、劳动管理站批准，由公社委托石场办公室划出石源场地并发给许可证方可进行。

1990年后，随着建设的需要，境内沙石土矿的开采出现遍地开花的现象，石场数量增加，虽然对道路等基础设施建设曾一度发挥过积极的作用，但由于缺乏统一的管理，造成不少的弊端，严重破坏环境，造成沙石土矿资源的浪费。

1993年，镇国土所设矿产资源管理站，管理联发石场、刘三妹石场、水利会石场、大坑塘石场、神湾石场、水电石场、定溪石场7个石场。同时撤销石矿办公室。1994年，规定黄泥采泥点为南镇管理区的鸡屎山、过坳山、南蛇迳山（加油站对面）、急水角山（往神湾大桥右侧），神湾管理区新派出所左侧，定溪管理区的荔枝园（过境路侧）和外沙管理区的多宝开发区泥口，每立方米收费0.8元。

1995年，根据中山市人民政府安排，镇矿产资源管理站对境内7家石矿场进行全面的清理和整顿，其中定溪石场、大坑塘石场、神湾石场停业，联发石场、水利会石场、水电石场被列为限制开采，刘三妹石场允许开采，并对砖厂占用耕地建砖窑进行了整治和清理。获得批准开办的石场，给予办理许可证的换证手续，并征收石矿场植被保证金和资源补偿费。1996年，对定溪石场、大坑塘石场、神湾石场、联发石场4个石场进行停场处理，划定3个采泥点。

2001年，中山市国土局批准神湾镇水利石场续期开采至当年12月31日关闭。10月，鉴于境内堤围较多，修筑堤围任务较重，需用石料较多，为确保按时完成修筑堤围任务及降低成本，镇政府向市国土资源局申请将该石场延期开采至2002年12月31日关闭。

2005年8月31日，镇政府向市国土资源局申请保留位于刘三妹山脚下的刘三妹石场和大坑塘石场采矿点，因这两个石场位置远离镇建设规划区，不影响镇容镇貌和人民群众生产生活。同年，市国土局公开拍卖刘三妹古宥石场山石矿区的采矿权，最终以580万元成交，是为中山市首次公开拍卖石矿区采矿权。

四、勘察测绘

2000年以前，境内没有专业的勘察、建筑设计的机构和队伍，大部分的地质勘察及建筑设计工作委托市级勘察设计院、建筑设计院。镇地形测绘工作则委托广东省有色地质勘查局933队、中山市国土测绘队。

2001年2月，中山市神湾测绘队成立，隶属神湾国土所，驻神湾大道中169号（即神湾公安分局斜对面），建筑面积350平方米。主要测绘业务是境内工程测量、地籍测量和房产测绘3个项目。

（一）水准测量

1977年至1989年1月，广东省测绘局采用1985年国家高程基准系统完成省内大部分地区的第二代水准网测量和平差计算。经过神湾镇的水准路线包括广定线（广州—中山定溪）、沙定线（鹤山沙坪—中山定溪）、阳定线（阳江—中山定溪）3条二等水准线路。2003年，广东省水利水电勘测设计研究院采用珠江高程基准复测中山市沿江、沿海地区的三等水准测量点，联测包括神湾联围等围堤水准测量点。2003年12月24日起，测绘成果投入使用，并作为全市水利工程新的规划、建设、管理高程标准，同时废止旧的三等水准测量网。

（二）中山市一级导线测量

2002年，由中山市神湾测绘队施测，导线点数80点。

（三）地形图数字化和坐标系统转换

1998年，中山市国土局委托国家测绘局第一大地测量队，对神湾镇17.5平方公里的312幅1∶500比例尺地形图进行数字化和坐标系统转换，转换为335幅。

表4—6—19　1992—2003年神湾镇1/500地形图测绘情况表

（四）企业简介

中山市神湾测绘工程有限公司

2001年2月，经中山市国土房管局批准成立中山市神湾测绘队，法人代表为黄康良，测绘技术负责人李新宁。全队有职工5人，其中中级职称人数1人，初级职称人数1人。主要测绘仪器有水准仪1台，全站仪1台，cassNF3.4电子手簿1套及相应的测绘图软件等。同年3月，神湾测绘队获广东省国土厅批准并颁发丁级《测绘资格证书》，业务包括工程测量、地籍测量和房产测绘。2002年6月，神湾测绘队转制为股份公司，并更名为中山市神湾测绘工程有限公司，公司法定代表人黄康良，测绘技术负责人李新宁。2002年8月2日，广东省国土资源厅为该公司颁发丁级《测绘资格证书》。2003年，该公司中级职称人数2人，拥有水准仪1台，全站仪1台等测绘仪器设备。2005年，黄康良担任经理，李新宁担任副经理。