尽管在当时的海洋政策下，官府出于海防的考虑，将开垦衢山岛的动议搁置，并出现了长期封禁的现实效果。然而，清代以后，衢山岛附近岱衢洋一带大黄鱼的旺发，[16]以及衢山岛本身丰富的柴薪、土地等自然资源，使其成为偷越之民竞相争夺的对象。随着潜赴、移住衢山岛人口的增加、土地拓垦的推进，某些地方官再次题请开发衢山岛，使得清中期以后展复之议时起。
清代之前，大黄鱼的旺发渔场一直在洋山岛附近海域，特别是淡水门一带。宝庆《四明志》中记载当时渔民捕捞大黄鱼的场景：“三、四月，业海人每以潮汛竞往采之，曰洋山鱼，舟人连七郡出洋取之者，多至百万艘。”[17]又，至正《四明续志》载：“石首鱼，鱼首有魫，坚如石，故得名，冬月得之。又紧皮者良，三月、八月出者次之。至四月、五月，海郡民发巨艘入洋山竞取，有潮汛往来，谓之洋山鱼。”[18]可见在宋元时期，大黄鱼即以其多产于洋山一带而被称为“洋山鱼”。明代，大黄鱼的旺发渔场仍在洋山西面的淡水门一带，如顾炎武《天下郡国利病书》中提到：“盖淡水门者，产黄鱼之渊薮，每岁孟夏，潮大势急，则推鱼至涂，渔船于此时出洋捞取，计宁、台、温大小舡以万计，苏、松沙舡以数百计。小满前后凡三度，浃旬之间，获利不知几万金。”[19]郑若曾《江南经略》中有：“黄鱼所出之处，惟淡水门而已。……淡水门在洋山西，两山相峙如门，故曰门。洋山在金山东南大小七之外，其至刘家河也，顺帆不过一潮而已，此即黄鱼之渊薮也。”[20]
18世纪以后，长江主泓改走南支入海，海底泥沙推进，[21]使得衢山岛附近的岱衢洋在康熙开放海禁后逐渐兴起，成为大黄鱼的旺发渔场。康熙《定海县志》多处提到衢山岛附近海域捕捞大黄鱼的盛况，《舆图》中有：“自海禁既开，江南、浙省、福建沿海诸郡渔船四五月间毕集于此（大衢山），名为渔汛。大小船至数千只至十数万停泊、晒鲞，殆无虚地，盖亦物产之最盛者也。”《山川》中有：“衢港洋，县北外洋，一名半洋，一名汉洋。闽人春汛捕鱼，呼温黄为南洋，衢东为汉洋。春夏渔汛，各船俱集于此，不下数千计。”《物产》中有：“石首鱼，……出北洋，每至夏初，渔人竞集网捕，谓之渔市，凡三汛，五月中方散。”[22]衢港洋、北洋，即岱衢洋。渔汛期间，渔船麇集，大量外来渔民在此捕鱼晒鲞，使得整个衢山岛进入一年中最热闹的时节。
无数渔船一港收，渔灯点点漾中流，九天星斗三更落，照遍珊瑚海上洲。[24]
绝顶登临极目望，衢山港里聚渔航。月华皎皎潮初上，星火荧荧夜未央。
燃炬似同犀照海，明珠疑是蚌生光。波涛荡漾浑难辨，影射中流斗宿芒。[25]
伴随着岱衢洋渔业的开发，大量的流动人口聚集到衢山岛，从最初的季节性移住发展到后来的长期定居。“自沿海开禁以来，每岁四五月间黄瓜鱼熟，江南、浙江、福建渔船鳞次挨集不止数千只，众十数万。因而搭寮盖厂，就山晒鲞，渔期一过，即行毁逐，然不无奸民藏匿。而此地为渔期要会之区，渔民望海为田，生业所关，岂可弃去？”[26]针对这些游离于管制之外的大规模流动人口，官府规定“渔期一过，即行毁逐”。除了渔民，还有大量因贪图“垦荒之初，不假粪便，不烦耘耨，择肥白垦”之便利而私垦衢山岛的无业穷民。在衢山这样“藏奸甚易，防奸甚难”的外洋岛屿，若是无籍之民携带禁物、接济洋匪、兴贩私鹾等，足以贻害地方，而巡哨之弁兵则鞭长不及。[27]所以，康熙年间，在官府委弃封禁衢山岛的政策背景下，该岛人口以季节性的移民为主。
雍正至乾隆前期，朝廷仍然延续着此前的海洋政策。如雍正八年（1730），浙江总督管理巡抚事务的李卫获悉，在定海县衢山等处发现许多松江华亭县装载茅柴的船只，衢山的万两岙、倒斗岙、桶岙还查得有华亭县人搭盖棚厂，砍伐芦柴。此外，还在马迹山发现五只鄞、镇两县的采蕨船，马迹的北基湖岙地上发现破碎器具碗片等物。由于“此数山稍近内洋，在岙既有搭棚久住之人，往来又有装运之船，或遇孤舟，保无抢劫情事；设遇奸匪，又难保无窝顿容留之弊。即果皆良民，而棚厂所需口粮，自必陆续运送，囤积在岙，一旦被匪类攫取，即可接济”。因此，李卫即遵照严禁海山搭寮接济的禁例，命令限期将衢山倒斗等岙搭盖的棚厂尽行拆除，沿海水陆辖汛营员加强对出海船只人员的巡查驱禁。[28]乾隆九年（1744）二月，浙江巡抚常安查勘宁波府镇海、定海海域后，奏称内洋岛屿宜招民开垦，“凡涉外洋之山，最易藏奸，虽膏腴沃衍之区，必须严行饬禁，毋许开垦、采捕、煎烧等类，以滋事端”[29]。此一时期虽有民众潜赴海岛开垦、采捕、煎烧、樵采等，但在官府厉行驱禁的政策下，还难以形成定居村落。
不过，从乾隆中期开始，官府对于出海渔民的态度开始出现微妙的变化。乾隆三十二年（1767）七月，闽浙总督苏昌、浙江巡抚熊学鹏接到兵部咨文，要求查明浙江沿海船只出入情况，经查核发现，“定海县衢山之倒斗岙、沙塘、癞头屿、小衢山等处查属禁地，但每年春冬渔期，有暂时搭披贮鲞贸易。又宁海县之金漆门、林门二处，每当渔汛时，亦有暂时搭厂贸易之人”。鉴于海防的重要性，浙江省官员建议：“所有搭披贸易渔船，应令各将弁查明执照，于何日搭厂、何日彻回之处，一一造册禀报，加意巡察，毋使在地滋匪。”[30]相对于康熙、雍正年间封禁驱逐，此时官府通过发给渔船执照的举措来加强对出海船只、人员的管控，在事实上承认了沿海渔民“搭披贸易”的行为。这一政策上的变化，对于衢山海岛社会的形成有着深刻影响，使人口的长期定居与聚落的出现逐渐成为可能。(www.xing528.com)
清中期以后，因国家承平日久，生齿日繁，人地矛盾凸显，官方对海岛开发的态度也发生明显转变。道光十年（1830），定海镇总兵陈步云建言：“以衢山自国初以来久为弃地，今海禁久开，内地生齿之繁十倍国初，贫民渡海私垦，官辄封禁，然私垦终不能绝，徒资吏胥婪索，加以诸方杂处，蓄为奸薮。不若蠲禁，恣其垦种，设官收赋，稽诘保甲，清厘赋则，使奸无所容而民得安其业，数年之后，必为沃土。”[31]由于贫民渡海私垦的行为已难以禁绝，且封禁弊窦丛生，所以陈步云建议将开垦行为合法化，并添设官兵、推行保甲以维持治安。到道光二十一年，朝廷谕令各直省督抚以有无情愿认买之人为断，核实查明各省私垦荒地之情形，并准许召民承买。此后，遂有定海厅生员林锡璜等议买衢山岛，呈请缴价助饷，升课纳税。不过，最终该议未能通过。值得一提的是，当时衢山岛“烟户已不下两千余”[32]。随着衢山岛定居人口的大量出现，封禁政策变得有名无实，开复衢山岛渐成官府的必然选择。
同治十三年（1874）四月，定海厅同知陈乃瀚面禀浙江巡抚杨昌浚，称衢山岛“滨海民人，自辟町畦，岁月蕃息，聚成村落”，请求将其纳入国家赋役体系。在次年陈乃瀚亲诣履勘后给杨昌浚的详禀中，我们可以了解到当时衢山海岛社会发展的具体情况：“因道光年间海上有事，滨海渔民避难入山，结茅而居，种植为命，渐而人烟日盛，滋生日繁。昔之倒坍塘碶以及荒废涂荡，今皆筑复成田；前之结茆暂避，今则比屋而居。”这里的“道光年间海上有事”，即道光二十年至二十二年（1840—1842）的鸦片战争。鸦片战争后，定居衢山岛的人口大量增加，塘碶等水利设施得到修筑，滩涂荡地被围垦成田，比较稳定的聚落形成。杨昌浚亲自履勘后发现：“（衢山）内外沿海居民房屋约计五千余户，男女大小丁口三万有余。垦成良田约一万两千余亩，地荡山约一万八千余亩。”又据衢山岛柱首郁文高等呈明：“布种山地，由来已久，安分劝农，今愿邀同各户绘图，呈请丈量，编入民籍，升课输税。”并声明岑港巡检驻扎岱山，与衢山相距不远，可以兼管；武职原系定左营所辖，无须另议设官移兵，所需经费由厅筹办等情况。由此可见，开复衢山岛的各项条件均已成熟，于是杨昌浚奏请：
岱山与衢山从前本隶一乡，乃岱山展复已及二百年，而衢山仍在委弃之列，殊非增课保民之道。从前既无封禁明文，目下户口繁庶，荒产已成熟地，似无再行驱逐之理。并闻该山泥于封禁之说，恐蹈违犯，时受豪猾欺凌，衙蠹需索。今闻官为查丈升科，得以安居乐业，无不鼓舞欢呼，感戴皇仁。前此屡议开辟而不果者，或以人少地广，或因经费不赀，又恐接济盗粮，窝藏匪类。今该山户口如许，不患无人，经费就地筹办，不必开销正项。海禁大开，产粮不在一隅，轮舶舟师，络绎巡缉，盗匪无从托足。此三者皆可无虑，自应援照天涨沙涂之例，勘明亩分，按则升课，仍由藩司分给单照，以资执守。[33]
这一建议很快得到朝廷的回应，要求杨昌浚督饬陈乃瀚“勘明田亩分数，按则升科，并确查户口、人丁、田地、山荡实有若干，将粮赋征税事宜一并议奏”[34]。
综上所述，从乾隆中期开始，随着清朝海洋政策的调整，官府对于出海民众、海岛开发的态度出现转变，潜赴、移住衢山岛的人口不断增加，并由季节性的移住变成长期的定居，水利设施得到修筑，土地拓垦被推进，比较稳定的聚落形成，致使开复衢山岛的议论再次出现。清代衢山岛的社会发展历程，也可以从现代的调查中得到佐证。《衢山镇志》的编纂者通过查阅家谱、实际走访、参考其他志书等，对境内主要姓氏的渊源，从祖籍、迁岛年代、境内分布、排行、繁衍代数等方面作了系统整理。据此，我们将各迁入年代的姓氏数量进行统计，可列表如下。[35]
从表中可以看出，姓氏数量在乾隆以后剧增，特别是嘉庆、道光、咸丰年间，有63个姓氏迁入，占了迁入姓氏总数的84%，这跟前文提到的清中叶以后定居人口不断增加的结论是相吻合的。
在人口增加、聚落形成、水利修筑、土地垦辟过程中，地域的统合也在同时进行。寺庙等公共空间的出现，是一个重要的标志。嘉庆四年（1799），今桂花园村兴建了东岳宫；同治年间，境内观音山麓兴建了洪音寺。此外，现存岛斗南大岙宋朝宫内，有一口高88厘米、直径60厘米、重181公斤的清代铜钟，据钟身铸字所示，为咸丰八年（1858）十月铸造，内有244位捐助人的署名，其中包括“李德大川记、李德大顺记、大生号黄顺风、德大号、毛顺利、朱圭记、徐森泰、马万春、定海直隶厅、岑港巡检白蕴华”等。[36]李德大川记等显然是商户名称，定海直隶厅、岑港巡检白蕴华则代表官府，可知包括官府、商户以及本地居民都资助了铜钟的铸造，虽然不清楚铸造铜钟的具体缘起、经过，但仍可视作地域统合过程中的标志性事件。
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