清初迁界禁海，衢山岛亦在封禁之列。至康熙二十三年（1684），海氛既靖，沿海展复，浙江巡抚赵士麟、总兵孙惟统等“请移定海总兵于舟山，统三营驻扎镇守”[9]。二十七年，清廷在舟山设定海县，改旧定海县为镇海县，招民垦殖，允许民众到舟山本岛定居。二十八年，地方官题请展复金塘、蓬莱、安期三乡，三乡所辖之内洋各岛，与定海稍近，故“钦准召民开垦，一应钱粮地方，饬归定海征收管辖”。衢山虽隶蓬莱乡，“因悬处外洋，汪洋险远，亘属废弃，并无人民居住”，故未列入上述名单，永为禁地。[10]
然而，衢山岛“田地肥饶，不下数万余亩”，丰富的土地资源很快引起官府的注意。康熙四十九年（1710），曾有将田地设法招徕开垦之议，闽浙总督梁鼐以“海面辽远，不便举行”而罢。[11]两年后，内务府员外郎戴保于清查紧要海口案内，题请召民开垦衢山岛。内务府的主要职责是管理宫廷事务，也为皇家搜刮财物，戴保看中的显然是开垦田地带来的收益。不过，定海知县缪燧奉命前往会勘后，基于地方的立场，力陈不可开垦衢山岛。在覆文中，缪燧首先交代了展复之初舟山各地的开发程度：“原先废弃之田地，各有原额，现在劝垦，陆续升报。惟原额涂荡皆在海滨，塘碶倒坏，咸潮漫没，一时万难开垦足额。其金塘、蓬莱、安期三乡，田地初无原额，已垦者现在输粮，未垦者查属无几，应俟陆续报升。”[12]言下之意，即内洋岛屿仍有开发潜力，外洋险远各岛实无开垦必要。至于衢山岛，“僻在北海，离县约三百余里”，时有无业穷民贪图田地、渔盐之利，潜赴该岛，搭厂私垦。在官府眼中，这些都是“无赖亡命，或犯事逋逃”，往往以酒米接济海盗，成为海盗频闻、难以根除的重要原因。若是开垦衢山岛，则有垦民为盗、垦田济盗、私盐充斥、禁物难绝等四“大害”，以及兵船经费难措、赋入不抵垦本这二“不便者”。[13]对于官府来说，地方秩序的稳定是首要的考量因素，在此前提下才可进行海岛的开垦。而衢山这样的外洋岛屿，必须设置足够的兵船才能有效管控垦民、防范海盗，保证地方治安稳定。这又涉及设置兵船的经费筹措问题。显然，官府不愿为了开垦一个危害众多而赋入不多的外洋岛屿，支付大量军费。于是，封禁衢山岛成了当时最为妥善的处理方式。最终，朝廷驳回戴保的建言，转而要求地方官实力劝垦，以期足额升课。
缪燧反对开垦衢山岛的背后，是清初地方官对于垦民与海盗相互勾结，威胁沿海地方秩序的忧虑。相对于明代的倭寇，清初海上的威胁来自海盗。海盗多以外洋岛屿为巢穴，并通过沿海民众获取粮食以及钉铁、油麻等修船材料，这就要求官府对出海人员进行更加严格的管控，以防“奸民”接济海盗。康熙五十年（1711），两江总督噶礼上疏：“每年派遣官兵驻扎马迹山等处，巡逻海洋贼盗，其浙江大衢山等处，亦应每年派遣官兵驻扎巡逻，令江浙官兵每月约定期日，在尽山、花鸟山会巡。”康熙帝却答复：“前番捕获洋盗皆系住居内地之人，并非盘踞岛屿者，其尽山、花鸟山等处原无海港可以泊船。今欲遣官兵驻扎巡逻，一年一更，大洋之中，徒劳兵力，且恐致有伤损。该地方文武官员，惟严查内地奸民，使不得出洋行劫，则民生自然安辑。”[14]可见，在康熙帝看来，要解决海盗问题，治本之策在于地方官严查“内地奸民”，加强对沿海人群的管束，而非在外洋岛屿驻扎军队，“徒劳兵力”。康熙帝这一态度，应该很大程度地影响了当时清廷对于外洋岛屿的具体政策。
此外，衢山岛地理条件的限制，也加大了派兵驻防的现实困难。由于地形的缘故，定海北面外洋各岛均不利于单独驻守：“北洋羊山庙前，仅避东北；插烛澳，仅避正南；马迹有小澳，仅避西北；苏窦有大澳，然亦不利东南；大衢山有沙塘、倒斗、礁潭、龙潭各澳，狼湖亦有小澳，均避东南，不利西北。”因此，康熙四十七年至五十一年间（1708—1712）任定海兵总官的吴郡曾建议，在羊山（今嵊泗县大洋山岛）、苏窦（今嵊泗县泗礁山岛）、衢山设兵，以成三足鼎立之势，同时将三岛的田地分给汛防的兵丁子弟开垦，以解决经费供给问题：(www.xing528.com)
北洋，直如江浙交界之羊山，如江省界内之苏窦，如浙省界内之大衢山，皆与诸处隔绝，鼎峙海面。鄙见谓苏窦设兵，则尽山之乌贼船不敢停泊；羊山设兵，则上海、乍浦二港洋、闽船只可以无虑；衢山设兵，则渔期不致疏失。尝咨请制提两军，会商江省三处各建土堡、瞭台，兵丁驻防，呼吸相通，声势相倚，战舰因兵之多寡以定数。飓风一起，则拔置泥涂，风息复资驾驶。又苏窦、大衢两山，田土肥饶，不下数万亩，茶、笋、杂木之利较饶他处，配汛防之兵丁子弟尽力开垦，数载之后，渐成乐土，脱有警息，以子弟佐其父兄，官兵卫其家室，人自为战，家自为守，可不添兵而兵自倍，可不增饷而饷自充。[15]
在当时的政策背景下，这一建议并未付诸实施。最终，衢山岛的开垦事宜也被搁置，并在此后近二百年中，被官府、民众视为委弃封禁之岛。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
