基于地域文化的新农村景观规划与设计方案

（一）关于村镇规划与《村镇规划标准》

自1990年《中华人民共和国城市规划法》（1990）颁布实施以来，政府先后颁布了一系列有关村镇规划的法规和技术标准。例如，1993年，国务院发布了《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993）。1994年，原建设部与国家质量技术监督局共同颁布了《村镇规划标准》（GB 50188-1993）；1995年，原建设部发布了《建制镇规划建设管理办法》（1995）；2000年，建设部发布了《村镇规划编制办法（试行）》（2000）。这些村镇规划法规和技术标准，初步建立了我国村镇规划的技术标准体系。各级地方政府根据工作需要和当地情况制定了一批行政法规和技术标准，对我国村镇的规划编制和建设发挥了巨大作用，使村镇规划建设逐步走上了依法办事的轨道。截至2001年年末，全国累计编制镇（乡）域总体规划36 663个，占镇（乡）总数的88.14%。全国89.64%的建制镇、71.60%的集镇已调整完善建设规划，63.46%的村庄编制了建设规划。2001年，全国村镇建设投资总额达到3 119.7亿元，比1989年增长295.9%；人均住宅建筑面积24.59平方米，比1989年增长25.5%。经过多年的村镇规划实践检验，在充分肯定其积极作用的同时也发现了许多问题。为此，2003年，原建设部标准定额司对列入《工程建设标准体系（城乡规划、城镇建设、房屋建筑部分）》的14项村镇规划、建设的标准规范，全面启动村镇建设标准规范的编制工作。这是对村镇规划技术标准体系的深入和完善。

现行的《村镇规划标准》存在的问题主要是，城市规划和村镇规划两大技术标准体系没有充分衔接，尤其是村镇规划标准在规划依据、适用范围、用地分类、规划阶段等方面的规定不尽合理。其中，适用范围和规划阶段直接关系到乡村景观在规划编制和实施中与《村镇规划标准》的衔接所带来的一系列问题。

1.适用范围重叠

适用范围重叠主要体现在对建制镇的划分上。《村镇规划标准》中对其适用范围的规定是“本标准适用于全国的村庄和集镇的规划，县城以外的建制镇的规划也按本标准执行”；第2.1.2条在村镇层次划分上将集镇分为中心镇和一般镇；《村镇规划标准条文说明》中对“村镇”和“集镇”的解释是“本标准使用村镇一词时包括村庄、集镇和县城以外的建制镇”，并进一步说明“本标准使用集镇一词，其后未出现县城以外建制镇时，其含义均包括县城以外的建制镇”。原建设部《城市规划编制办法》（1991）根据《城市规划法》（1989）对城市的定义是“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”，在第二条中对《城市规划编制办法》适用范围的规定是“按国家行政建制设立的直辖市、市、镇编制城市规划，必须遵守本办法”；国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993）第二条“本条例所称集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇”，可见《村镇规划标准》将“县城以外的建制镇”纳入村镇的范畴明显有悖于《城市规划法》和先期颁布的有关法规和规章。

根据《城市规划法》，城市人口从建制镇算起。建制镇是农村城市化进程中吸纳农村剩余人口、实现农业现代化的重要载体，发展小城镇是中国城市化道路的重要组成部分，建制镇发展的速度和质量极大地关系到我国城市化进程的速度和质量。因此，将“县城以外的建制镇”纳入“城市”的范畴，更有利于推进城市化的进程，控制和提升城市化的质量。此外，《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993）第一章第二条规定：“在城市规划区内的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划及其实施条例执行。”这有利于整个城市的资源优化配置，避免重复建设。

2.规划阶段

城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。城市总体规划阶段是城市各项事业的总体部署，其主要任务是确定城市性质、规模和发展方向，进行城市用地和行政区内各级城镇及其基础设施、服务设施的合理布局；详细规划是对近期建设的项目进行具体的安排和详细的设计。《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993）第二章第十一、十二、十三条规定：“编制村镇规划一般分为村镇总体规划和村镇建设规划两个阶段。”“村庄、集镇总体规划是乡级行政区域内村庄和集镇布点规划及相应的各项建设的整体部署”，主要内容是“乡级行政区域的村庄、集镇布点，村庄和集镇的位置、性质、规模和发展方向，村庄和集镇的交通、供水、供电、邮电、商业、绿化等生产和生活设施的配置”；村庄和集镇建设规划是“具体安排村庄、集镇的各项建设”，其主要内容有：集镇建设规划包括“住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等各项建设的用地布点、用地规模、有关技术经济指标、近期建设工程以及重点地段建设的具体安排”；村庄建设规划“参照集镇建设规划的内容，对住宅和供水、供电、道路、绿化、环境卫生以及生产配套设施做出具体安排”。

从字面和内容上分析，总体规划解决的是宏观、长远、原则性的问题；详细规划解决的是微观、近期、具体的问题；建设规划就其名称来说较难理解是属于哪个层面的规划。从两个阶段村镇规划的内容来看，村庄、集镇总体规划的内容和集镇建设规划的大部分内容属于总体规划范畴，村庄建设规划和集镇建设规划的部分内容属于详细规划范畴。因此，从分类的科学性、逻辑的严密性来说，分为总体规划和详细规划比较合理。否则，很难解释“集镇非重点地段建设具体安排”和“行政村区域内村庄布点规划及相应的各项建设的整体部署”是属于村镇总体规划还是建设规划。原建设部《建制镇规划建设管理办法》在规定建制镇规划审批权限时也明确“建制镇的总体规划报县级人民政府审批，详细规划报建制镇人民政府审批”。在实际操作中，建制镇、乡集镇参照城市规划的标准编制规划将会收到较好的效果：建制镇、乡集镇总体规划由乡（镇）域村镇体系规划和镇区总体规划两部分组成，建制镇、乡集镇近期开发的地块、街道规划按照详细规划的要求编制；村庄规划比较单纯，将行政村村域规划和村域中心村、基层村详细规划合在一起编制。

（二）乡村景观规划与村镇规划的关系

乡村景观规划与村镇规划之间应该是什么关系，应该如何衔接，这直接关系到乡村景观规划的编制与管理。

1.相互关系

乡村景观规划是一个新兴的规划领域，它不可能孤立地出现和存在，必须与现行的村镇规划一系列法规和技术标准体系相衔接，才能更快地开展起来，才更具有可操作性。(www.xing528.com)

根据《村镇规划标准》（1993）、《村镇规划编制办法（试行）》（2000）以及《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993），无论村镇总体规划阶段还是村镇建设规划阶段涉及乡村景观层面的内容都很少，对景观规划都没有明确体现。只是两个阶段在用地布局上提出要对绿化用地进行合理的划分，甚至连绿地专项规划也没有做出明确规定。不过，从一些地方已经编制好的村庄规划来看，基本上都具备了绿化规划或绿化景观规划。这从一个侧面也说明了现行的有关村镇规划的法规、标准已经不能满足规划的需要，亟待修订。目前国家住建部正在组织编制中的14项村镇建设标准规范，明显加大了景观规划的比重，如《村镇绿地分类标准》《村镇绿地规划规范》，这是对现行村镇规划不足之处的很好补充，但是这显然还是不够的。

村镇规划包含了乡村景观规划的部分内容，乡村景观规划同样也包含了村镇规划的部分内容，两者你中有我，我中有你，密不可分。因此，乡村景观规划与村镇规划之间不是从属关系，而应该是平等关系，同等重要。鉴于目前乡村景观规划在中国还处于起步阶段，相应的规范、法规、管理机制还不健全，乡村景观规划的地位还无法凸显出来，但是乡村景观规划的重要性却是不言而喻的。从发展的观点来看，两套独立的规划体系不利于规划的实施，而且无论乡村景观规划还是村镇规划都不是哪一个部门所能完全解决的，尤其是乡村地区涉及更多的利益部门。因此，最终乡村景观规划与村镇规划将合二为一，这样不仅使规划具有完整性和可持续性，而且也有利于规划的实施。

2.如何衔接

目前，乡村景观规划编制与实施必须充分考虑与现有村镇规划之间的衔接，才能使乡村景观规划尽快开展起来。因此，两者必须在规划依据、适用范围以及规划阶段几个方面相一致。

（1）规划依据。《村镇规划标准》（1993）对村镇规划编制的依据未做明确的规定，《村庄和集镇规划建设管理条例》规定编制村镇规划“应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据，并同有关专业规划相协调”。

对于乡村景观规划，理论上应以规划地所处的区域景观规划作为编制依据，但是目前景观规划领域缺乏像城乡规划那样具备完整配套的规划体系和技术标准体系。因此，在实际的规划实践中没有直接的规划依据。在这种情况下，可以参照县域城镇体系规划、农业区划、土地利用总体规划以及与之相关的专业规划作为乡村景观规划的编制依据。因此，在规划依据上，乡村景观规划与村镇规划是可以统一的。

（2）适用范围。村镇规划适用的范围应包括所有村庄和集镇，不包括县城以外的建制镇以及在城市规划区内的村庄和集镇。

而乡村景观规划适用的范围是以“乡村”概念界定为依据的，是指非城市化地区，即城镇（包括直辖市、建制市和建制镇）规划区以外的人类聚居的地区，不包括没有人类活动或人类活动较少的荒野和无人区，同样也不包含城市规划区内的村庄、集镇。因此，从范围上两者基本是一致的。

（3）规划阶段。根据《村镇规划标准》应与《城市规划法》连贯、协调、统一的原则，村镇规划分为总体规划和详细规划（建设规划）两个阶段。村镇总体规划是“乡级行政区域内村庄和集镇布点规划及相应的各项建设的整体部署”，主要内容是“乡级行政区域的村庄、集镇布点，村庄和集镇的位置、性质、规模和发展方向，村庄和集镇之间的交通、供水、供电、邮电、商业、绿化等生产和生活设施的配置”。村镇详细规划是单个村庄、集镇的用地布局，以及各自的交通、绿化、供水、供电、邮电、防洪等专项规划。

乡村景观规划分为总体规划和详细规划两个阶段三个层次：区域乡村景观规划、乡村景观总体规划和乡村景观详细规划。区域乡村景观规划是与县域城镇体系规划相衔接，是连接和协调城镇体系规划与村镇规划的纽带。乡村景观总体规划与村镇总体规划相衔接，是规划区域内景观格局的整体部署，主要内容是规划区域内的景观廊道、斑块和基质的整体合理布局。乡村景观详细规划是与村镇详细规划（建设规划）相衔接，是对村庄、集镇的具体景观规划设计，包括聚落、农田、绿化、道路、水系等景观规划设计。

由此可见，乡村景观规划与村镇规划在规划依据、适用范围以及规划阶段上是一致的，这为乡村景观规划的编制和实施提供了切实可行的操作平台。