国外干旱风险管理经验与内陆河流域干旱演化模拟评估

为应对各种自然灾害，世界许多国家在总结经验的基础上，建立了相应的防灾、抗灾和减灾体系，为我国风险管理模式的形成和管理思路转变提供了宝贵的经验。

（1）建立灾害早期预警系统，使人们提早知道干旱等灾害事件的发生，尽可能减轻灾害损失。随着各种自然灾害，特别是水旱灾害的频发，许多国家都在收集和整理较为详实的灾害性天气历史资料的基础上，建立了灾害天气预警系统；印度洋海啸发生以后，全球更发展了灾害预警系统。如葡萄牙和意大利建立了夏季高温预警体系帮助老人度夏，该措施很快推广到罗马、米兰、都灵、博洛尼亚、巴勒莫等12个城市。俄罗斯紧急情况事务部于2001年成立了抗灾中心，预测或监测到紧急情况时，该中心通过下属6个分部迅速将有关信息通报给地方政府部门、机关单位和大众传媒等，各媒体特别是电台及时通知大众。进入21世纪以来，英国为应对全球气候变暖、各种疫情等灾害，逐渐建立起以内阁、气象、交通、环境和紧急救援部门为基础的灾害预警和防范系统，为市民提供全面完整的防灾服务。美国是旱灾频发的国家，目前已建立多重气候观测网络，收集从陆地、海洋、大气和太空获得的各类气象数据，其灾害性预警包括监测-预警-信息传输-用户响应系统，预报技术设施先进、信息发布规范畅通、防御意识措施得力，在全球处于领先地位。

（2）细化干旱评估结果，制作干旱分布图，建立干旱防灾体系。为有效缓解干旱，特别是减小持续性、破坏性干旱造成的影响，美国建立了一系列减灾措施，包括建立干旱监测指标、实施降低系统脆弱性的风险管理：由国家干旱减灾中心（National Drought Mitigation Center，NDMC）、国家海洋大气局气候预测中心（NOAA/CPC）和农业部世界农业发展委员会（USDA/WAOB）合作开发了干旱分类系统［233］；进行农业旱灾影响与脆弱性评估，确定可行、有效的行动，降低旱灾风险等。联合国亚太社会经济委员会（UNESCAP）在联合国国际减灾战略秘书处、亚洲灾难防备中心、联合国防治荒漠化公约秘书处及美国内布拉斯州大学国际干旱信息中心（IDIC）的协助下，由世界环境基金支持，正在建设亚太区域干旱防灾系统。目前，阿富汗、柬埔寨、老挝、缅甸、巴布亚新几内亚、越南已加入了该体系，印度、巴基斯坦、泰国等也将加入。同时，随着各国家和地区对干旱管理的逐步重视，在区域干旱管理的基础上，全球干旱防灾网络（Global Drought Preparedness Network，GDPN）正在构建，它将为世界各地共享有关干旱管理的技术政策、早期预警、自动测报、干旱指标评价体系、干旱影响评估方法、减灾计划、应急方案、公众参与、开源节流的措施和方法等方面提供良好的经验交流平台［232］。

（3）制定干旱预案和干旱管理计划，主动防灾，减少旱灾损失。对于各种可能发生的不同程度的干旱，制定相应的防范措施，对干旱期水资源进行管理。韩国“中央灾害对策本部”汇集了韩国全国的各种气象、水文和其他灾情资料，分别制定了对策期和非对策期的应急预案。美国应对干旱的措施主要分为短期应急措施和长期应对措施，短期应急措施主要是通过政府应急资金对相关计划予以支持和援助；长期应对措施包括建立干旱指标，进行干旱预测、评估和风险管理。1991年，Wilhite出版了供各州制定干旱计划参照的“十步规划程序”［234］。监测和早期预警、风险分析以及减灾和应变行动是美国“应对干旱管理计划”的三大要素。(www.xing528.com)

（4）加强非工程管理措施。印度在受旱严重的地区推行干旱适应计划和小额信贷保险计划，制定干旱管理规划，公布旱灾影响和评估结果等，促进干旱应对措施的公开讨论，并向可持续的方向转变。澳大利亚实施的新抗旱措施有：实施收入平等保证金计划和农场管理债券计划，实现农民收入的均衡；建立农业基金储蓄，帮助农民实施风险管理；根据预报实施风险管理，遇灾向农民提供福利补贴、国家提供特别基金等措施；种植转基因作物，利用卫星导航系统帮助农民进行精准农业的耕作和施肥等，采用先进的免耕少耕技术［234］。巴西政府通过统一的“国家家庭农业供给计划”和“旱灾补偿金”制度帮助农民应对旱灾，减轻其经济损失。西班牙采取分区供水、减少用水量、海水淡化等措施应对干旱。

（5）加强公众防灾意识，鼓励民众参与抗旱。日本的抗旱协会由河流管理者、用水者和当地政府等管理部门组成，干旱发生时在用水户和利益相关者之间进行协调和咨询，讨论各种干旱情况下可采取的措施。到1998年底，日本对其境内跨越两个县郡以上的86条河流成立了抗旱协会。澳大利亚联邦、州、区的部长于1992年第一次制定并通过国家干旱政策（National Drought Policy），于1997年修订，制定该政策的目的是鼓励农业直接生产者和其他农业部门依靠自身力量应付气候的多变性。

综上所述，国外干旱管理的经验主要包括干旱早期预警系统、干旱评估体系、干旱预案以及工程和非工程措施几个方面的内容。2007年，联合国国际减灾战略中心（UNISDR）公布了一份《旱灾风险缓减框架与实践》报告，明确了以旱灾风险和脆弱性为核心概念的干旱管理框架。该框架包括政策运行响应机制与政府管理、干旱风险评估与预警、知识普及与公众意识，以及有效的预防与减灾措施四大方面的内容［235］。该旱灾风险管理框架以及各国对旱灾管理的经验，对转变我国干旱风险管理理念、明确干旱管理职能、健全管理体系和提高干旱风险科学管理水平有较好的借鉴意义。