海洋“公域”-建设海洋强国

根据《公约》，除国家管辖海域外，还有不受任何国家主权管辖和支配的海洋区域，包括公海、国际海底区域、南极和北极。这些区域可以称为海洋“公域”，属于人类共同继承财产。

1.公海

（1）公海制度

公海制度由来已久。17世纪初，格劳秀斯在《海洋自由论》中就曾论述过，海洋浩瀚无边，是取之不尽用之不竭的，不能为任何人所占有，也不应被任何国家支配，所有国家都可以自由使用。这一理论为公海制度的建立奠定了基础。传统海洋法中，将公海定义为，领海之外即为公海。然而，根据《公约》规定，公海是国家内水、领海、专属经济区或群岛国的群岛水域以外的全部海域。公海对所有国家开放，且只应用于和平目的，任何国家都不得将公海的任何一部分置于其主权之下。值得注意的是，公海制度只适用于公海水域，而不适用于公海的海床和底土。军舰、军用飞机、专用于政府非商业性服务的船舶和飞机在公海上享有豁免权。

（2）公海自由

公海自由是指任何国家都可以在公海上从事国际法不禁止的活动，这是传统海洋法中公认的基本制度。当然，各国在行使公海自由的权利时，需要遵守相关的国际法规则，还要适当顾及其他国家的利益。

公海自由最初只是航行和捕鱼自由。《公海公约》通过后，公海自由扩大成4项自由，即航行自由、捕鱼自由、飞越自由和铺设海底电缆和管道的自由。《公约》生效后，公海自由扩大为6项自由，即航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道的自由、建造国际法所允许的人工岛屿和其他设施的自由、捕鱼自由、科学研究的自由。其中，捕鱼自由在最初是不受限制的，公海上任何人都可以自由捕鱼。随着捕捞的力度越来越大，渔业资源日渐衰竭，国际社会开始限制捕鱼，通过了一系列相关的宣言、协定等，对公海捕鱼自由进行一定程度的限制。

（3）公海管辖权

公海上的管辖主要是船旗国管辖和普遍管辖。船旗国管辖是指在公海上航行的军舰和其他专用于政府非商业性服务的船舶仅受船旗国管辖，有不受任何其他国家管辖的完全豁免权。^[8]船旗国在行使管辖权的同时，还要按照国际规章、程序和管理，采取必要的措施保证船舶安全。普遍管辖则主要针对海盗行为。海盗是人类的公敌，每个国家都有权扣押海盗夺取的船只和飞机，并有权逮捕海盗。

另外，还有登临权和紧追权。登临权是指对于航行在公海上的除军舰以外的其他外国船舶，如果有合理依据怀疑其从事海盗行为、奴隶贩卖、未经许可的广播、没有国籍等可以行使登临权进行登临检查，若经证明其并没有从事这些行为，则要赔偿。紧追权是为了保护沿海国的权益，当沿海国有充分理由认为外国船舶在其内水、领海、毗连区、专属经济区或大陆架进行违法活动时，可以对该船舶紧追。只要在上述海域追逐未中断，在该船舶进入公海时，紧追可以继续进行，但当该船舶进入他国领海时，紧追必须停止。紧追权只有为政府服务或经授权的船舶和飞机可以行使，若是无正当理由行使紧追权，则需要向该船舶赔偿损失。

2.国际海底区域

国际海底区域在《公约》中又称“区域”，是国家管辖范围以外的海床、洋底和底土，即沿海国大陆架以外的整个海底区域。^[9]区域向所有国家开放，任何国家不得对区域及其资源行使主权权利。区域内的资源属于人类共同财产，在区域内活动取得的经济利益，应该在各国间公平分配。区域由国际海底管理局代表全人类进行管理，即在区域内进行的勘探开发活动都由管理局安排和控制。国际海底管理局是主权国家组成的国际组织，总部位于牙买加首都金斯敦，由大会、理事会、秘书处组成。针对区域内不同的资源，国际海底管理局讨论制定相关的勘探开发规则。

我国在国际海底管理局的批准下，曾于2001年获得东太平洋多金属结核勘探矿区、2011年获得西南印度洋多金属硫化物勘探矿区、2013年获得西太平洋富钴结壳勘探矿区、2015年获得东太平洋海底多金属结核资源勘探矿区、2019年获得西太平洋国际海底区域多金属结核勘探矿区等。

沿海国在各类海域的权利(www.xing528.com)

（根据《公约》条款整理）

3.南极

南极就是地球的最南端，包括南纬60度以南的大陆和岛屿，是世界第五大洲，也被称为“第七大陆”，总面积1400余万平方千米。南极没有常住居民，只有各国的考察人员和捕鲸人。南极陆生植物匮乏，但蕴藏着丰富的淡水、矿藏和海洋资源。矿藏资源有220多种，包括铁矿、铜矿、硫黄矿、镍、钴、铬以及石油和天然气等。海洋资源主要是磷虾、鲸和海豹等。

南极这片净土由《南极条约》《南极海洋生物资源养护公约》《关于环境保护的南极条约议定书》等一系列条约和议定书构成的南极条约体系来守护。南极应永远专为和平目的而使用，禁止任何军事性措施，如建立军事基地和设防工事，举行军事演习以及试验任何类型的武器。2021年6月8日，美国国家地理学会宣布南极周围海域将被称为“南大洋”，并正式承认南大洋为地球第五大洋。当然，这只是美国国家地理学会的宣布，我国还未承认它的存在，现在全球仍然只是七大洲四大洋。

* 泰山站主体建筑（新华社，国家海洋局极地办供图）

南极地区丰富的资源和广阔的空间，对于中国未来的生存和可持续发展是极其重要的。中国对南极的考察始于1984年，相较于西方发达国家对南极的探索，是南极的后来者。1985年2月，中国在南极洲乔治岛上建立了南极考察站，标志着中国正在向极地考察大国甚至是考察强国方向迈进。同年10月，在第13届南极条约协商会议上，中国正式成为南极条约协商国，从此在南极事务上具有表决权。为便于在南极科考，也为了提升南极科考水平，推动南极国际合作，迄今为止，中国在南极的科考站包括已经建立的长城站、中山站、昆仑站和泰山站，以及在建的罗斯海新站。2017年《中国的南极事业》发布，这是中国政府首次发布白皮书性质的南极事业发展报告。报告中提出了我国政府在南极事务中的基本立场、我国南极事业的未来发展愿景和行动纲领等。2018年，为保护南极环境和生态系统，保障和促进中国在南极活动的安全和有序开展，我国颁布《南极活动环境保护管理规定》。

4.北极

北极具有特殊的地理位置，地理上的北极通常指北极圈（北纬66度34分）以北的陆海兼备区域，总面积约为2100万平方千米。在国际法语境下，北极包括欧洲、亚洲、北美洲的毗邻北冰洋的北方大陆和相关岛屿，以及北冰洋中的国家管辖范围内海域、公海和国际海底区域。北极大陆和岛屿面积约为800万平方千米，有关大陆和岛屿的领土主权分别属于加拿大、俄罗斯、挪威、冰岛、丹麦、瑞典、芬兰、美国八个北极国家。北冰洋海域的面积超过1200万平方千米，是四大洋中面积最小的一个。北极生活着20个民族，总人口数约为200万。北极地区蕴藏着丰富的石油、天然气、煤炭等不可再生能源，还有渔业、森林资源以及铅、锌、铜、钴、镍和其他稀有元素等矿产资源。另外，北极地区还冻结着大量的淡水资源，在淡水资源缺乏的今天，无疑蕴含着巨大价值，所以北极被称为“地球最后的宝库”。北极自然环境正在经历快速变化，据科学家预测，北极海域可能会出现季节性无冰现象，这为各国商业利用北极航道和开发北极资源提供了巨大机遇。

北极与南极不同，并不是所有地方都是海洋“公域”，根据《公约》，各国只有在北冰洋公海、国际海底区域等特定区域享有国际法所规定的科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆管道、资源勘探开发等权利。中国参与北极事务由来已久，1925年，中国加入《斯匹次卑尔根群岛条约》，正式开启参与北极事务的进程，此后中国关于北极的探索不断深入，实践不断增加。1996年，中国成为国际北极科学委员会成员国，在北极的科研活动日趋活跃，自1999年起中国以“雪龙”号以及后来的“雪龙2”号科考船为平台，成功进行了多次北极科学考察。截至2021年，中国已成功组织了12次北极科学考察，逐步建立了海洋、冰雪、大气、生物等多学科观测体系。2004年中国在斯匹次卑尔根群岛的新奥尔松地区建成“中国北极黄河站”，2005年中国成功举办涉北极事务高级别会议的北极科学高峰周活动，2013年中国成为北极理事会正式观察员。^[10]2017年，中国发起“一带一路”合作倡议，与各方共建“冰上丝绸之路”，促进了北极地区的互联互通和可持续发展。

* 参与探极的“雪龙”号和“雪龙2”号科考船

2018年，我国发布《中国的北极政策》白皮书，指出中国在地缘上是“近北极国家”，是陆上最接近北极圈的国家之一，北极的自然状况及其变化对中国的气候系统和生态环境有着直接的影响，进而关系到中国的农业、林业、渔业、海洋等领域的经济利益。白皮书还指出，中国的目标是认识、保护、利用和参与治理北极；基本原则是尊重、合作、共赢和可持续；中国愿与各方共建“冰上丝绸之路”，积极推动构建人类命运共同体，为北极的和平稳定作出贡献。同年，中国签署了《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》。

随着经济一体化、全球变暖、海冰融化，极地地区的资源价值、科研价值和环境价值凸显，尤其是丰富的矿产资源、生物资源和航道资源等引起各国的强烈关注。各国积极出台极地政策规划，加强极地科学考察、商业航运和资源开发的能力，以提升极地在本国的政治地位，切实保障未来在极地事务占有一席之地。中国作为最大的发展中国家，无论是从维护国家利益的角度，还是从承担的国际责任的角度，都必须关注南北两极，积极参与南北两极的事务。可以说，对于崛起的中国而言，两极战略的确立时不我待。^[11]