风景名胜区管理体制-风景园林管理与法规

1)风景名胜区管理机制的形成

(1)风景名胜区管理工作的开端

1981年2月,国家城市建设总局会同国务院有关部门,向国务院提交了《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》。报告提出对全国风景资源进行调查,确定风景名胜区的等级和范围;建议将一些闻名中外、具有独特的自然和人文景观、规模较大的风景名胜区列为国家重点风景名胜区;建立健全风景名胜区的管理体制和管理机构,实行统一管理;加强风景名胜的保护工作。自此,全国各省区的风景名胜区管理机制建设工作相继展开。

(2)设立风景名胜区专门管理机构

1982年5月,第五届全国人大常委会第23次会议通过《关于国务院部委机构改革实施方案的决议》,国务院确定全国风景名胜区工作由城乡建设环境保护部市容园林局主管,同时下设风景名胜区处,这是国家建设行政主管部门第一次在内设机构中正式设立风景名胜区专门管理机构。

(3)从国家法规层面对风景名胜区工作作出规定

1985年6月,国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》,从国家法规层面对中央和地方政府机构管理风景名胜区工作作出规定:国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作,国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工,负责风景名胜区的有关监督管理工作。各省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门,负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。各省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工,负责风景名胜区的有关监督管理工作。从而明确了中央人民政府及各地方人民政府有关部门风景名胜区管理和监督工作的各项职责。

(4)各级地方人民政府明确建设主管部门对各级风景名胜区的管理

各省区在历次机构改革中都明确了建设主管部门对各级风景名胜区的管理。北京市、重庆市人民政府明确了由城市园林绿化部门作为风景名胜区主管部门,并加强对风景名胜区行业的监管。各级风景名胜区所存的地县级以上地方人民政府根据国家法律法规有关风景名胜区管理机构的规定,在充分考虑当地的实际情况的基础上,根据风景名胜区特点、等级、所渉及的范围和区域以及管理的实际需要,按照有利于风景名胜区的保护和利用,有利于协调各方利益,有利于监督管理的原则,依法设置风景名胜区管理机构,负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。

(5)风景名胜区的三级管理机制形成

经过改革开放以来30多年的不懈努力和建设发展,我国风景名胜资源完成了由松散型管理向制度化、规范化的集中管理模式的转变。根据国务院《风景名胜区条例》规定,我国风景名胜区形成了国务院主管部门、分管部门监督管理与地方人民政府管理机构负责日常管理的机制,有史以来第一次建立中央、地方政府主管部门以及风景名胜区的三级管理机制,形成了与世界国家公园体系相类似的中国特色的风景名胜区管理体制。

2)风景名胜区管理机构的类型

现阶段,全国风景名胜区在机构设置形式、行政级别、管理职能等方面仍处于几种管理模式并存的状况。全国国家级风景名胜区管理机构的设置可归纳为政府职能机构、政府协调议事机构和政府派出机构3种主要类型。

(1)政府管理机构

政府管理机构以风景名胜区规划范围及部分周边过渡地带为行政辖区设立人民政府,对风景名胜区直接实施完全政府职能的行政管理。政府管理机构等同于一般的地方人民政府,管理机构为政府职能部门,具有行政管理权,有明确的行政执法、规划建设、管理监督和资源保护等相应的职能权属,负责风景名胜区内所有行政事务的管理。

政府管理机构的优势在于执法主体地位明确,法律依据相对充分,能调动多种行政管理手段对风景名胜区实施统一管理、规划建设和资源保护。政府管理机构本身是一级政府,机构所属管理部门不仅承担风景名胜区管理的所有职能,还包括部分与风景名胜区管理无直接关系的许多社区综合管理职能,客观上存在机构设置大而全,管理目标分散、管理成本过大等问题。(www.xing528.com)

(2)政府协调议事机构

政府协调议事机构主要是为协调和处理风景名胜区内重大事项而设立的政府专门机构。

政府协调议事机构的特点:一是具有相对较高的行政规格,协调力度较大,其决策具有一定的权威性。政府协调议事机构的基本形式是由风景名胜区所在地省、地或县(市)级人民政府主要分管领导牵头、各相关行政主管部门(包括建设、林业、文物、旅游、文化主管部门或乡镇政府等)作为成员单位组成的风景名胜区管理委员会;省级管理委员会日常办公机构设在建设行政主管部门,地、县(市)级人民政府设立的管理委员会日常办公机构设在风景名胜区。二是机构管理和协调范围较大,可就风景名胜区的某些重大事项实行有效的跨部门、跨辖区的协调和处理。三是政府协调议事机构不属实职性的管理职能机构,主要职责是协调相关政府行政主管部门或辖区间涉及风景名胜区总体规划、资源管理以及重大建设项目等方面的事项。

(3)政府派出机构

政府派出机构是由风景名胜区所在地人民政府设置的具有部分政府管理职能的专门机构,大多隶属于当地一级地方人民政府,也有部分由上级政府委托当地政府代管,管理机构的组织人事权在各级地方政府,其基本形式是设立专门的风景名胜区机构(管理委员会、管理局或管理处),作为地方政府的派出机构,负责风景名胜区的日常管理工作。政府派出机构接受人民政府或者有关主管部门依法委托的职权,具有地方政府授予的部分行政管理职能。目前,我国国家级风景名胜区管理机构中大多数属于政府派出机构。

政府派出机构存在的问题是:作为执法主体实施统一管理的法律依据不足,法律地位尚不明确,大多数风景名胜区内的土地、规划、林业、公安等行政执法权限不同程度地仍在地方政府相关职能部门,难以实行相对集中的行政执法。此外,政府派出机构大多属于事业单位,管理机构的经费较少纳入财政预算(有的甚至完全自收自支),使公共资源管理很难得到国家计划资金的支持。

在政府派出机构中,还存在其他为数很少的3种管理机构形式:第一种是两种保护地共管模式。此类管理机构一般处在风景名胜区与其他类型保护地重叠(如自然保护区)的地区,承担对两种类型保护地实施管理和保护的职责,并接受两个行业行政主管部门的指导和监管,即“一套人马、两块牌子”的管理机构模式。第二种是两个行业共管模式。此类管理机构被地方政府赋予两个以上行业的管理职能(如风景、旅游承担除风景名胜区管理之外的其他相关行业的管理职责),也接受两个行业行政主管部门的指导和监管。第三种是由其他行业行政主管部门管理模式,目前有林业、文物、旅游、文化等行业主管部门负责对风景名胜区进行业务管理和指导。

3)风景名胜区管理机构的职责

风景名胜区管理机构是风景名胜区管理的主体,也是第一责任单位。风景名胜区管理机构代表国家意志并行使国家法规赋予的各项管理职责,运用行政、法律、经济、教育和科技等手段对风景名胜区实施管理,负责处理和协调部门、单位、社区以及各利益相关方之间的关系,履行对国家公共资源管理、保护和利用的使命,以满足全社会精神文明和物质文明的需求。依据国务院《风景名胜区条例》和国家相关法律法规,风景名胜区管理机构的主要职责见表5.1。

表5.1　风景名胜区管理机构职责一览表

续表

4)风景名胜区管理机构的行政地位

风景名胜区管理范围较大,区内资源类型多样,涉及的相关部门和单位较多,为了使风景名胜区管理机构有效地行使政府赋予的各项管理职能,所在地政府依据《风景名胜区条例》关于统一管理的原则,从风景名胜区管理的现实需要出发,赋予风景名胜区管理机构相应的行政级别,以强化管理机构的管理和协调能力。

目前,国家级风景名胜区管理机构的行政级别大多为副县级或县级,部分国家级风景名胜区的行政级别为副地级甚至是地级。从行业发展总的趋势看,风景名胜区的社会关注度不断提高,在地区社会文化和经济发展中的作用日益突出,在所在地政府的高度重视和支持下,各级风景名胜区管理机构的地位在逐步提高和强化,并在发展国家旅游经济、保护自然和文化遗产、促进社区精神文明建设、推动地区经济结构调整等方面发挥着举足轻重的作用。