风景园林管理与法规（第2版）

“没有规矩不成方圆”,凡事照章依法而行,风景园林行业也不例外。规范风景园林行业的相关政策法规是市场经济法律框架体系中一个极其重要的组成部分,是保障园林业健康发展、市场公正的基础,是维护社会经济秩序、保护资源环境可持续发展、改善生态环境、美化人民生活、提高人民生活质量、构建和谐社会的重要途径。风景园林管理者应时刻保持在政策与法制的轨道而不偏离方向,学习并了解相关的政策、法规的基本理论和基础知识,具备相应的运用政策法规指导实际工作的能力。

1)园林政策法规的作用

(1)规范和引导园林行为

园林政策法规为园林活动的行为规范与准则提供了模式和判断标准。符合政策并合法有效的行为将受到保护和鼓励,而违反政策和法规的无效行为则不会受到政策的支持与法律的保护,所造成的后果必然要受到相应的政策追究和依法承担法律责任。可见,园林政策法规的制定和实施,对参与园林活动的各方主体起到规范、引导、教育和威慑的作用。

(2)为园林业的发展提供政策支撑与法律保障

园林政策法规确定了园林活动开展的范畴与政策界限,明确了园林行为各主体的权利、义务、责任和行为规范,对园林活动中的各种社会关系起到了有序的调整作用,对维护风景园林行业发展的正常秩序、园林业的发展提供了政策支撑,奠定了法律基础,提供了政策支撑与法律保障。

(3)对园林业的发展进行有效的宏观调控

国家及相关部门通过制定园林政策与法规,确定园林业发展的基本原则、基本方针和产业政策,对园林业进行有效的宏观调控,把园林业纳入整个社会和经济发展之中,使园林业的发展能够起到促进社会和经济发展的作用。

2)园林政策法规体系

园林是一个涉及第一、第二、第三产业的庞大行业系统,与城市规划、城市的绿化与美化、公园与风景名胜区的建设与管理、文物保护、环境与资源保护等密切相关,不可避免地与一些经济、行政等方面的政策法规相联系。规范园林业正常运行的政策法规也必然是一个复杂的体系。无论是作为公益事业的园林还是作为产业的园林,其自身的实践必须依照相应的政策法规行事,园林政策法规对规范园林业的有序发展有着十分重要的意义。我国园林建设与发展起步较晚,其政策法规体系还不够健全,现行园林政策法规偏向于城市绿化,急需出台一套能够全面覆盖园林内涵的政策和法规制度。

根据园林政策法规效力的不同,其适用范围与制定主体也将不同。在各行业必须遵守的基本法基础上,园林政策法规体系可分为法律、法律性决议和决定、行政法规(条例)、地方性法规、行政规章等几类,它们之间既相互独立地解决园林某一特定问题,又相互联系,共同构成一个调控园林社会经济活动的政策法规环境。

(1)法律

法律是指由国家机关根据国家建设与发展的实际需要而制定,并由国家强制力保证其实施的一系列行为规范。与园林有关的法律包括了与园林有关的资源环境保护方面的法律和与园林有关的行政管理方面的法律,还包括与园林有关的生产、规划等方面的法律,它们在《中华人民共和国宪法》的统领下,各自在不同的方面共同发挥着调控与园林有关的各项事务的强制规范性作用,以确保园林业的建设与发展在法制轨道上有序进行。与园林相关的主要法律见表1.2。

表1.2　与园林相关的主要法律

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(2)法律性决议和决定

法律性决议和决定是指由全国人大根据国家建设与发展的需要,对确需规范的某项社会事务,或者对现有法律中与现实不相适应的某些条款,或者对现实中已出现而法律又无明文规定的方面所作的一系列决定或决议,这种决定和决议同样具有法律效力。

1981年12月13日第五届全国人民代表大会第四次会议通过的《关于开展全民义务植树运动的决议》,是中华人民共和国成立以来国家最高权力机关对绿化祖国作出的第一个重大决议。1982年2月27日国务院常务会议通过《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》,再次重申公民参加义务植树的法定义务,使全民义务植树运动进一步走上了法制轨道。但该决议更多的是一个纲领性、原则性文件,缺乏具体的可操作性规范。因其间的条款过于原则化、口号化而导致实施过程中表现出弹性大,法律后果的可预见性不足,可操作性较差,存在一些法律空白。鉴于此,各地方人民代表大会或常务委员会陆续通过各自的《义务植树条例》,弥补了该法规作为全国立法的一些遗憾,如《重庆市实施全民义务植树条例》(1998-03-28颁布、1998-07-01施行)、《河南省义务植树条例》(2003-09-27颁布、2003-12-01施行)、《江西省公民义务植树条例》(1997-08-15颁布、1997-10-01施行)、《广东省全民义务植树条例》(2003-11-27颁布、2004-01-01施行)等。(www.xing528.com)

1992年11月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《关于批准<生物多样性公约>的决定》,1993年12月29日该公约对我国生效。

(3)行政法规(条例)

行政法规是指国务院为领导和管理国家相关行业的行政工作,根据宪法和法律,按照法定程序制定的有关行业的一系列规范性文件。行政法规的效力仅次于法律,是对前述两类法规的重要补充与具体化。与园林相关的主要行政法规见表1.3。

表1.3　与园林相关的主要行政法规

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(4)地方性法规

地方性法规是由省(直辖市、自治区)及其所在地的市或经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,按法定程序制定的规范性文件。地方性法规协调着广泛的行政关系。如为发展城市园林绿化事业,改善生态环境,美化生活环境,适应公众游憩需要,增进人民身心健康,根据原《中华人民共和国城市规划法》和国务院《城市绿化条例》等法律、法规,北京市、上海市、天津市、重庆市、广东省、四川省、江苏省等在严格贯彻执行国家相关法规的基础上,结合本地实际情况制订出了适用于本市(省)的城市绿化条例等地方法规(表1.4)。

表1.4　部分省(市)城市绿化管理条例

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另外,在城市绿线管理、名木古树保护、城市公园管理、市政设施管理、城市环境卫生管理等多个方面,许多地方政府都相继颁布并实行了一系列与园林相关的地方法规,这对建立和完善城市风景园林管理,提升城市形象,提高城市管理水平,有效改善人民生活质量提供了法制保障。

(5)行政规章

行政规章包括部门规章和地方人民政府规章。部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院行政法规、决定、命令,在本部门的行政管理权限内按照法定程序所制定的规范性文件。地方人民政府规章是指由省(自治区、直辖市)以及省(自治区)人民政府所在地的市或经国务院批准的较大的市的人民政府,根据法律、行政法规和地方性法规,按照规定程序制定的、普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件。

行政规章制定主体涉及面广,主体多元化的特征极其明显,从而导致我国行政规章的数量在行政法律规范中占有较大的比例。与园林相关的主要行政规章见表1.5。

表1.5　与园林相关的主要行政规章