国民党一党制宪之纷争：中国命运的决战（1945-1949）

自1927年国民党建立其统治后，在“训政”理论架构下制定的“约法”始终是国民党赖以维持其一党统治的法理基础。虽然国民党自20世纪30年代起开始草拟宪法，着手向宪政过渡，但由于种种原因，宪政迟迟不能进入实施阶段，国民党仍以一党“训政”而继续其对国家政治权力的垄断。这种以一党“训政”而垄断国家权力的不合理局面，自抗战中后期起已广受社会各界和舆论的批评，越来越难得到社会各界的认同，要求实行民主宪政的呼声日渐高涨。国民党长期垄断政权，各级官员多已失去当初的奋斗精神，而沉迷于以权力谋取私利，贪污腐败现象屡禁不止，愈演愈烈。这一方面使国民党官员更不愿放弃垄断权力，极力抵制民主潮流，但另一方面也为社会各界要求国民党实行民主、开放政权、建立有效的监督制度提供了最有力的根据。中共力量的成长壮大已经成为对国民党统治最大的挑战，如何应对这一挑战，也需要国民党广为获取社会各界的支持；中间势力与其代表党派的逐渐兴起及其民主诉求，以及美国出于建立中美稳固的战略同盟关系之考虑，而希望国民党实行美式民主和多党体制。这些都对国民党继续其一党“训政”构成了不容忽视的压力。综合上述因素，国民党在战后继续维持其一党“训政”统治已面临着越来越大的困难，而且国民党当政近20年仍未能订立宪法，使国家体制处于某种不确定状况，从而孕育着社会不安与动荡的因素。证之以中共在抗战后期提出的联合政府主张，得到不少社会舆论的支持，亦可知制宪对国民党的重要意义。为了应付这种局面，国民党在抗战后期重新筹备召开搁置已久的制宪国民大会，企图在其主导下制定宪法，实行由“训政”向“宪政”的过渡，树立可以继续其统治，并能为社会各界所认可和接受的法理依据，完成在国民党统治下的社会整合工作。但是，与战前国民党可以主导制宪议题相比较，此时的中国政治已非国民党一党所可完全控制，如果没有中共的认可，任何政治议题的提出和解决或者不可能，或者没有实际意义，国大与制宪问题亦然。制宪国大最主要的任务就是制定宪法，但制定一部什么样的宪法，不仅国共两党有很大的分歧，民主同盟等中间党派也有自己的主张。出于反对国民党垄断政权的客观需要，民盟已在事实上成为中共的盟友，而任何一部宪法如果得不到中共和民盟的认可，不仅没有国民党期待的社会整合效应，反将引来“正伪”之纠纷，造成社会的分裂，不利于国民党继续其统治。如何解决这一问题，一直成为困扰国民党的政治难题，召开国大、制定宪法，以及结束“训政”、实行“宪政”的计划不能不再三变更，一拖再拖而无定期。

1946年1月召开的政治协商会议对制宪原则几经争论之后，终于得到了与会各方都能接受的结果。按照政协决议，应该在政协通过的宪草协议的基础上起草宪法，并交制宪国大通过。但政协宪草决定的国会制、内阁制与省自治等项民主原则，偏重于立法权对行政权的制约，与国民党设计的五权宪法制度以及偏重行政权的预想有相当距离，不利于国民党长期维持其统治，因而为国民党内多数人所不满和反对。政协结束后，由各方参加的起草宪法的进程一波三折，最后由于国民党六届二中全会通过的对政协宪草原则进行修改的决议遭到中共的坚决反对，导致制宪进程搁浅，改组政府之事也因而无法提上议事日程，原定5月5日召开的制宪国大又成悬案。迫于形势，国民党不得不再次决定国大延期，并在7月4日宣布，改于11月12日召开制宪国大。

国大召开再度延期后，国内政治形势不断恶化，政协后一度出现的和平气氛消失于无形。国共内战由东北而至关内，规模越来越大，国共分裂已临无可避免之境地。但国共双方在以军事争高下的同时，也在进行政治上的斗争，何时召开国大，如何召开国大，便成为国共政治斗争的中心问题之一。国民党实际上并不愿意放弃一党“训政”及其对政权的垄断，但“制宪”和“还政于民”却是国民党完成确认其统治合法性的必要步骤和最有力的宣传口号，因此，国民党希望早日召开国大，并以实行宪政而向国内外展示其改革形象；同时，国民党召开国大的日期因中共和民盟之反对和牵制一拖再拖，自感有失面子，为维持其“信用”，国大亦非开不可。所以，国民党一方面在军事上和政治上向中共施加强大压力，以迫使中共就范；另一方面极力拉拢中间势力及其党派，促其参加国大，以准备在中共不参加的情况下仍可以显示全国一致，从而在政治上孤立中共。中共凭多年与国民党打交道的经验，深知国民党召开国大的用意，因此坚持在实行政协决议的基础上，在解决了制宪原则、改组政府等问题后才能召开国大，以此逼迫国民党作出必要的让步。为此，中共在军事上坚决抵抗国民党军队的攻势，在政治上坚持以政协决议为原则，提出各种民主要求，争取中间势力，尤其是民盟的支持与合作，以准备在国民党最终召开由其主导的国大时，促成民盟与中共共同抵制，使国大成为没有各党派一致参与的残缺不全的国大，不使国民党因召开国大而获取合法性的政治利益，并由国民党承担和平破裂的责任。处于国共两大党之间的中间势力及其党派，虽然态度各有差别，但多希望以召开国大、制定宪法、实行宪政而实现中国的民主化，并以此实现其政治参与，但又不希望因国大问题而致国共彻底破裂，使他们失去在国共间左右周旋的影响力及其在和平环境下才能有的发展机会，因此力图调和国共关系，寻求各方都能满意的解决方法。这样，各方均有其考虑和打算，国大问题遂成各方矛盾、冲突、调和、折中的一个重要筹码，各方政治势力围绕这个筹码，纵横捭阖，使国大召开与否一度成为战后中国政治的中心问题之一。

国民党于7月间宣布国大召开再度延期之际，国共大规模内战已经爆发，双方的政治谈判趋于停顿。为了实现停战，各方面提出了各种解决方案，但都无法缩小国共之间的距离，战争规模仍在不断扩大。在战火纷飞的情况下，召开国大的问题似乎也无法提上议事日程。但是，10月11日，国民党军队攻占中共华北根据地的中心城市张家口，使蒋介石非常得意，认为中共的军事抵抗已不足惧，遂于当天下午宣布，将于11月12日如期召开国大，俾便国民党一鼓作气，以军事胜利压迫中共在政治上屈服，而如果中共拒不妥协，则国民党可以召开国大，制定宪法，使自己居于当然之合法统治地位，并以此最终解决中共问题。中共的态度非常明确，即不惜以破裂国共关系而反对由国民党一党主导召开国大，在其他争议问题未解决前，中共绝不参加国大。此时此刻，仍在为参加国大与否而徘徊难定的只有中间势力及其党派，他们因此成为国共双方竞相争取的主要力量，一时间成了中国政治舞台的聚焦点。

蒋介石宣布国大将于11月12日如期举行，虽为国共关系发展变化之势所必然，但仍使夹在国共两党之间的中间势力及其党派左右为难。理论上，他们希望开国大制宪法，以实现其合法的政治参与；但实际上他们也知道，在国共内战的情况下，宪政犹如镜花水月，他们自身独立的政治地位也很难得到保证。因此，他们极力希望为国共两党找出一条妥协之道。此时，国共两党虽已对对方的态度和立场十分了解，并不希冀对方能够接受己方的要求，但为了争取政治盟友，影响社会舆论，塑造道义形象，将破裂的责任加之于对方，国共两党对争取中间势力及其党派的工作都很看重。而中间势力及其党派明知国共两党之矛盾对立已难缓和，但因为对自身地位的认识和调和国共关系尚存某种幻想，认为还可以有所作为。照梁漱溟的说法：“国民大会大家都不来是国民党在政治上的大失败；反之，各党派如果参加国大而共产党不参加，共产党顿形孤立。”他们认为，这种客观需要给了他们调和国共两党关系的机会。何况除了以和平方式进行调和工作外，中间势力及其党派也确实没有其他方法可以影响时局。这样，国民党希望中共之外的所有党派都参加国大，使国大成为表现全国民意的舞台，展示其民主形象；中共希望国民党之外的所有党派都不参加国大，使国民党在国大自拉自唱一幕独角戏，映衬其独裁依旧；中间势力及其党派则希望哪怕有百分之一的机会也要尽可能努力，进则实现制宪与民主，退则调和与维持国共关系不至立即破裂，以创造其自身政治参与的机会。围绕召开制宪国大问题，历史为国共两党和中间党派的表演提供了一个大舞台，供他们展示自己的政治才能与技巧。

国共内战于1946年7月间大规模爆发后，国共两党谈判停顿，第三方面中间势力及其党派退而不出，美国调人亦感束手无策，有抽身而从中国政治的泥潭中退出之势。而国民党宣布国大的如期召开，国共两党由此对第三方面中间势力及其党派的极力争取，却给了第三方面重出担任调停的难得机会。以民盟为中心，包括青年党、民社党和无党派的第三方面知名人士，如黄炎培、梁漱溟、罗隆基、章伯钧、张君劢、李璜、左舜生、陈启天、莫德惠、缪云台等，几乎全体出动，在国共两党之间穿梭调停。虽然他们的立场和态度并不完全一致，如青年党和部分无党派人士更接近于国民党的立场，民盟和部分无党派人士更接近于中共的立场，民社党和部分无党派人士则依违于两者之间，但就总体而言，第三方面还是希望国共和解，顺利召开国大，以获得自己合法的政治参与机会。10月17日，国民党谈判代表吴铁城、邵力子和雷震亲至上海，明为邀请留在上海的中共代表周恩来回宁谈判，实为在第三方面身上下功夫，与在沪第三方面代表频频接触，意图获得他们的支持，为他们参加国大预作铺垫。中共明知此时的谈判根本不可能有结果，但周恩来考虑到目前“中心的环节是争取第三方面，揭穿蒋的和平攻势，虽不能争取到全部不参加‘国大’,如能争取民盟大部不参加就是胜利”，所以，当第三方面的代表出于调停之目的劝说周恩来回宁谈判时，周恩来表示同意，将这个面子给了出任调停的第三方面，以获取他们的好感和支持。

10月21日，周恩来和第三方面代表同行到达南京。此后，由第三方面代表担任调人，先与国共两党代表就有关问题分别商谈，听取意见，然后再向国共双方转达彼此的意见，进行艰难的调停工作。国共两党的立场都是公开的、明确的。国民党坚持10月16日蒋介石声明提出的八点办法，其主旨在于：现地停战，恢复交通，中共交出国大代表名单，参加国大，以维持国民党对中共的政治军事优势。蒋介石还特意多次致电参加三人小组谈判的陈诚，指示“应待共党先同意八项原则，然后再谈内容，此一方针切勿变更”。中共则坚持10月18日中共中央声明提出的两条，即以恢复1月13日国共双方的军事位置，并实行政协决议为谈判之基础，绝不作城下之盟。国共双方的立场毫无松动和接近的迹象，使得担任调停的第三方面代表“愈跑愈觉得这个中间派难做，总找不着双方要价还价的眉目来”。但国大召开在即，为了早日结束谈判，10月28日，第三方面代表提出其拟订的方案，希望国共双方“衡情酌理，互相让步”。该案提出：全国军队一律就地停战，依据政协决议及程序，商定改组政府、召开国大、制定宪法等问题，然后一致参加政府和国大。除此之外，方案后来还加上了关于解决东北问题的设想，提出中共军队在东北驻齐齐哈尔、北安和佳木斯三地，长春路沿线各县政权除中共已接收者外，由国民党派县长和警察接收。这个方案在现地停战和东北中共军队驻地等方面明显有利于国民党，而且第三方面自作主张提出该案，事前并未征求各方意见，尤其是未征求利益将受损害的中共方面的意见。结果，在和第三方面交往历史上一向温文尔雅、具君子风度的周恩来，在见到这个方案后也少有地发了脾气，斥责第三方面代表不守信义，落井下石。而且出乎第三方面意料的是，该方案所提改组政府等意见也不为国民党方面所接受，甚至被国民党认为是“代表中共说话，为中共而向政府办交涉，完全丧失其公正立场”。如此一来，第三方面可谓吃力不讨好，遂提议退出居间调停，而由国共两党和第三方面组成非正式综合小组，讨论政治问题，同时由陈诚、周恩来和马歇尔三人小组讨论军事问题。直至国大开幕前夕，非正式综合小组和三人小组会议一直在断断续续地进行，但谈判毫无进展。

鉴于国大开幕在即、谈判陷于僵局之现状，国民党谈判代表孙科、吴铁城、张厉生、邵力子、陈布雷、王世杰等判断，“目前形势希望中共提出国大代表名单固不可能，第三方面单独提出名单在势亦有不能”；他们认为：“此次国民大会原为制宪，而宪法为百年根本大法，自不宜在战争尚未停止之局势下开会议制。为此，拟建议将大会日期再行延缓，一俟大局好转，再行召集。”他们的建议出于现实的考虑，希望国民党制宪可以做到真正的长治久安。但蒋介石否决了这样的建议，因为接受中共的条件，召开统一的国大，为蒋所不能；而不接受中共的条件，则统一的国大恐永无开会之期，为蒋所不甘。蒋介石决定国大如期开幕，但为了诱惑第三方面提交国大代表名单，敷衍国大的门面，11月8日，蒋介石下令自11日起停战，同时声明：“现国民大会依法选出之代表，均已如期报到，国民大会实不能再予延期，以增加政治、军事之不安，而加深人民之痛苦，且召开国民大会，为政府还政于民惟一合法的步骤，亦不能再有稽延，因此政府已决定国民大会于十一月十二日如期开会。”

第三方面调停失败后，国民党如期召开国大的决心已定，而中共拒绝参加国大的态度也已经明朗，各方关注的焦点转至第三方面是否参加国大。国民党为此“拼命拉第三方面，真是无孔不入”，甚至表示“只要第三方面提供保证，交一部分国大名单，那怕三五个人都成”。因为青年党已经决定与国民党合作，因此民盟，尤其是民社党成为国民党争取的重点对象。在国民党的拉拢下，民社党的态度开始松动。张君劢提出，如果国大可延期至12月1日开幕，并在此期间解决各项问题，则可以考虑参加国大。他将此项意见打印成函，提议民盟代表在函上签名，并以此作为参加国大的提名名单，送交国民党方面。因为民社党此时仍为民盟成员，民盟代表或出于尊重，或出于情面，在这封信上签了名。国民党收到此函后，11月11日，蒋介石宣布将国大延期三天举行，作为国民党的最后让步，并表示其尊重民意。周恩来得知此事后则向第三方面表示：国民党的用心很清楚，请大家进国大，为的是在脸上搽粉，而把中共踢开。我们有武装，可以同国民党周旋，而诸位将难免受压迫，希望有一天仍能在一起为和平民主奋斗。周恩来恳切的表示打动了民盟多数代表，结果除了张君劢之外的所有民盟代表退出签名，国民党对民盟的拉拢以失败告终。由于国民党压迫民盟的现实和民盟与中共的历史关系，民盟决定与中共保持一致，表示“不能放弃自己的意见和立场，不怕一切威胁利诱，绝不参加”。国大开幕前夜，11月14日，民盟总部秘书处发布紧急通告，声明民盟维护政协决议，在政协决议关于国大开会之各项手续完成后将参加国大，未完成前则暂不参加。第三方面终因参加国大问题而分裂。

青年党、民社党和多数无党派代表最终决定参加国大，但正如王世杰所说：“实际上彼等之参加恐不能有何贡献，惟国民党则可以宣布此次之国大并非一党之国大矣。”青年党早已决定与国民党合作，在国大召开前提出代表名单，并声明：“吾人为促成民主宪政之实施，并与若干社会贤达表示一致之行动，更不愿引起全国日益水深火热之人民发生过度失望之感，始将本党代表名单，毅然提出。”民社党内部对是否参加国大出现分歧意见。张东荪、叶笃义等反对参加，并表示一旦民社党参加国大，他们即退出民社党；蒋匀田等主张参加，获得政治参与权。不过，民社党参加国大与否的关键在于主席张君劢的态度。张君劢多年为建立民主政治奔走，屡受国民党的打击迫害，在战后民主化浪潮中出力甚多，也因此而颇受各方尊重。故民社党参加国大较青年党更有对外宣传的意义，张君劢遂成为国民党争取的重点对象。11月1日，正在长春忙于接收的东北行营经济委员会主任委员张嘉璈，突然接到蒋介石密电，令其速飞南京，全力劝其兄张君劢“宣布独立主张，勿随共方”。蒋允诺，如民社党提交国大名单，则宪法可照政协宪草原则通过，政府亦可停战，并俟国大后改组。蒋还捧张君劢“可举足重轻，做一历史上有意义之举动”。张君劢本不认同共产主义和共产党，他对民盟与中共的关系早已有所不满，民盟代表在他拟的有关参加国大的函件上签名后又退出，更使他认为民盟已成中共的“尾巴”，表示民社党此后将自由行动。此时，在蒋介石的拉拢、张嘉璈的反复劝说和亲情关系的化解下，在民社党内部部分渴求参政的成员鼓动下，张君劢的态度有了变化。11月20日，张君劢致函蒋介石称：“倘宪草能一本政协之决议，而同时政府能迎之于机先，早日自动表示结束党治，一面彻底执行停战命令，一面彻底实现政协决议之精神，则民主社会党同人虽深以各党不克共聚一堂为缺憾，然在此还政于民之日，自当出席以赞大法之完成。”此函实为民社党参加国大找台阶，蒋介石当然明白其意，随即顺水推舟，次日即复函称：“函中指示各点，或为政府所已办，或为政府方在实施，要皆真知灼见，与政府不谋而合。……故此国民大会，甚盼贵党人士出席，共同参加制宪工作。“23日，张君劢发表谈话称：“承蒋主席之答复，实为施行宪法前之重大表示。本党同人本此精神参加国大，以赞大法之完成。”民社党至此完成了参加国大的手续，但张君劢决定个人不搅“浑水”，不参加国大，虽蒋介石派出多人劝驾，亦未动摇他的决定。

1946年11月15日，国民大会在南京开幕，国民党宣传多年的制定宪法、实行宪政、“还政于民”等总算进入了既定程序。国民政府最终公布的国大代表名单为1745人，最终到会代表为1701人。虽然为了对外显示统一，国大开幕时决定保留中共和民盟代表的名额，但中共代表190人和民盟代表80人（不包括民社党代表）自始至终未出席国大，原定分配给中共的地区代表250人和由中共提名的无党派代表17人由国民党包办提名，从而确保了国民党及其控制的代表在国大的绝对人数优势。民盟未参加国大，使国大并不具备国民党本来所期待的包容除中共之外所有党派的广泛代表性，而且造成了中间党派的分裂，不利于国民党争取中间势力，而没有中间势力的全面支持，至少国民党在城市的统治基础就是不稳固的。不过对于国大而言，最重要的缺席者是中共。中共有自己的武装，占据着广大的地区，拥有众多的人口，这部分地区和人口不能纳入所谓“宪政”框架，则这样的“宪政”势必是残缺不全的。换句话说，以当时中国的现实，一个没有中共参加的国大，根本就没有多少实际的意义。更何况，中共的力量仍在继续上升之中，国民党实无以武力解决中共问题的必然把握，而其一党包办国大的事实，却给了中共反对国民党的政治动员以宣传口实，即称其为“伪”国大，并因中共力量的成长及胜利，而由宣传的“伪”成为事实的“伪”。

按照《国民大会组织法》的规定，此次国民大会的任务只是制定宪法并决定宪法施行的日期，因此也称“制宪国大”。在国大开幕演说中，蒋介石表示：“宪法是全国共循的法典，一方面必须有远大的理想，一方面又必须顾及国家现实的情况，我们的理想就是国父遗留的三民主义和五权宪法，我们国家的现实，就是国家社会自抗战以来经过长期间的演变和进步，惟有理想与现实兼顾的宪法，才是适合国情而完善可行的宪法。”所谓“理想与现实兼顾”，即既要照顾到国内外各方观瞻，展示民主形象；又要保证国民党继续垄断政权，尤其是保证蒋介石本人的独断权力。为此，国民党颇费了一番努力，在明面上以制定一部民主宪法为追求，并尽量使制宪与政协宪草原则保持一致，以获得各方的认可。政协闭幕后，宪草审议委员会曾对宪法草案进行过多次讨论，最后由张君劢拟出一部宪法草案，但因国共两党意见不一及政治形势的变化，此一草案并未得到各方一致的认可。制宪国大开幕前，为使大会讨论有所依据，国民党先将此份草案交由王宠惠、吴经熊等宪法专家作文字上的整理校正，再由孙科、王宠惠、吴铁城等人就校正稿加以研讨，决定基本维持原案。制宪国大开幕后，孙科复邀请原政协宪草审议委员会成员（中共与民盟未参加）对此份草案再度进行审议，并经国民党中常会“原则通过”，再经立法院“照案通过”，最后于11月28日提交大会讨论。在将此份草案提交大会时，蒋介石特意强调，这个草案是“根据政协的修改原则，再加审订整理和补充，成为完整的草案”；“中国共产党虽没有参加，而当时参加政协的大多数党派是经过同意的”。以此向外界表明国大制宪对政协宪草原则的尊重。

按国民党原先设计的五权宪法体制，立法、行政、司法、监察、考试五院均为总统之下的执行机构，而以国大为名义上的最高权力机关，拥有选举、罢免、创制、复决等项权力。但因国大代表人数众多，召集不易；国大会期间隔时间较长，开会时间又很短，实际无法对行政权力进行有效的监督和制约；再加上总统的紧急处分权，因此在这样的体制下，总统拥有几乎不受限制的权力。政协开会期间，各方面对此有强烈的批评，并在会议通过的宪草原则中，定下了国会制、内阁制和省自治的政治体制，以矫正五权宪法中行政权过大之缺失。因为国民党内强烈的反弹，提交制宪国大的宪法草案已经对政协宪草原则作了若干重要修改，如将无形国大改为有形国大，取消立法院对行政院的不信任权，降低省的自治地位等。不过因为需要向外界表示民主和统一，也需要照顾到参加国大的青年党和民社党以及部分无党派人士的意见，这一草案仍不能不留有政协宪草原则的较多痕迹，其中尤为国民党代表不满的主要是：国大权力较小，职权只限于选举、罢免总统和副总统以及复议宪法等事项；立法院权力较大，行政院的权力受到立法院的诸多制约和牵制；与国民党原先设想的以总统行政权为主导的国家体制相距较大。部分国民党籍的国大代表因此在会中提出，国大权力应予扩大，国大应为常设的国家最高政权机关，代表全国人民行使选举、罢免、创制、复决四权；同时应削弱立法院的权力，维护行政院的权力。此举实质就是维护已被外界广泛批评的五五宪草原案，他们的理由主要是：如果立法权力过大，行政权力将受牵制，政务不能顺利运转；而且立法院人数众多，又由选举产生，以中国之地域广大和人民之程度，恐不易运作。他们还以五权宪法和国大制度为孙中山所定为由，强调不能违反“国父遗教”，并以此作为自己论点的护身符。国民党代表的意见，引起参加国大的部分非国民党籍代表和社会舆论的异议。他们提出，既然数百人的立法院尚不易运作，则两千人以上的国民大会又如何运作？何以民选的国大可以代表民意，而同样是民选的立法院就不能代表民意？说到底，国民党代表的主张，无非是以国大之大而无当更便于其操纵而已。就连有国民党籍的制宪国大副秘书长雷震也承认：“如以国民大会为代表人民的机关，立法院为纯粹立法技术的机关，那么，顾名思义，国民大会仍属于代议的制度。可是代议制度之下，经由立法程序来控制行政权活动的手段，国民大会几乎完全没有，故此种民主政治，实际上连代议制度都不如了。”

在制宪国大关于宪法草案的讨论中实际形成了两种不同意见。“一部分国民党籍代表以遗教及五五宪草为依据，希望尽量修改宪法草案。而非国民党籍代表则认为宪法草案系各党派意见调和折衷的结果，内容比较合于民主，宜尽量予以维持。”由于国民党籍代表和国民党可以控制的代表占据着国大的多数席位，因此如果他们一意孤行，联合行动，不仅将使国大无法通过这部宪法草案，而且还将使本已因中共和民盟拒绝参加而分裂的国大，又将因部分参加代表对国民党的不满而再度分裂。那将是有违国民党以召开国大而展示民主的初衷的。面对这样的前景，蒋介石不得不亲自出面，在国大的公开讨论和会外聚会中训示国民党代表：“为适应目前政治的现状，我们不能不通达权变，因时制宜”；“这次国民大会如果失败，就等于是共产党胜利，所以要特别注意！”蒋还特别表示：“我们要解决中共问题，必须使国际上了解我们，至少要不误解，不妨碍我们，然后才能达到目的。而国民大会的召开，即是为了促进国际对于我们中国的了解。”所谓国际“了解”或“误解”，实际是指美国的压力。国大开幕后，马歇尔曾希望其“确实可以通过一部可尊重的宪法”。蒋介石的表态，就是做给美国人看的，以此缓和美国的批评，并得到美国的进一步支持。国民党领导人经过多次长时间讨论，认可了蒋介石的决策，决定对提交国大的宪法草案的基本内容维持不变。为了保证宪法草案可在不作更大修改的情况下通过，蒋介石决定在国大成立综合审查委员会，由其亲信将领陈诚主持，以军方力量控制党务系统CC系之嚣张，并直接领受其意图，对各审查委员会提出的修改意见予以综合平衡后再予定案。蒋介石还特别指示国大中的国民党代表：凡综合审查委员会提出的意见，除中央另有指示者外，应依照通过；除临时指定必要者外，其他代表不必发言。但为了平息国民党内强烈的反对意见，也为自己未来不受限制的总统权力预留退步，蒋介石同时强调：“任何宪法都有修改的规定的，这次宪法草案通过之后，如果将来发现有不妥的地方，我们在下届国民大会，仍旧可以提出修改，使之符合我们的理想。”在蒋介石如此煞费苦心、软硬兼施的运作下，国大代表最后总算没有对这部宪法草案说“不”。

提交制宪国大的《中华民国宪法草案》经一读、二读，最后在12月25日三读通过，成为《中华民国宪法》，并决定于一年后的1947年12月25日正式实施。《中华民国宪法》共计有14章175项条文，基本内容如下：

第一章 总纲，中华民国基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国；中华民国之主权属于国民全体。

第二章 人民之权利义务，人民无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等；人民身体之自由应予保障，非经司法或警察机关依法定法序，不得逮捕拘禁；非由法院依法定程序，不得审问处罚；人民享有居住及迁徙、言论讲学著作及出版、秘密通讯、信仰宗教、集会及结社自由；人民有生存、工作及财产权，请愿、诉愿及诉讼权，选举、罢免、创制及复决权；人民其他自由权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法保障；以上自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。

第三章 国民大会，国大代表全国国民行使政权；由区域、民族、侨民、职业、妇女代表选举组成，六年改选一次；职权为选举、罢免总统副总统，修改宪法，复决立法院所提之宪法修正案。

第四章 总统，总统为国家元首；统率全国军队；依法公布法律发布命令，但须经行政院长或有关部会首长副署；依法宣布戒严，但须经立法院通过或追认；依法任免文武官员；国家遇有天然灾害、疠疫或国家财政经济上有重大变故，须为急速处分时，总统于立法院休会期间，得经行政院会议决议发布紧急命令，但须于一个月内提交立法院追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失效；总统任期六年，连选得连任一次。

第五章 行政，行政院为国家最高行政机关；院长由总统提名，经立法院同意任命；行政院对立法院负责，有向立法院提出施政方针及施政报告之责，对于立法院不赞同其重要政策的决议，或对于立法院议案认为窒碍难行时，得经总统核可，移请立法院复议，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院长应即接受或辞职。(www.xing528.com)

第六章 立法，立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织；立法院有议决法律、预算、戒严、大赦、宣战、媾和、条约等议案及国家其他重要事项之权；立法委员任期三年，连选得连任，院长副院长由委员互选。

第七章 司法，司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒；解释宪法并有解释法律及命令之权；院长副院长及大法官由总统提名，经监察院同意任命；法官须超出党派之外，依据法律独立审判，不受任何干涉，并为终身职，非受刑事或惩戒处分不得免职，非依法律不得停职、转任或减俸。

第八章 考试，考试院为国家最高考试机关，掌理考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等事项；院长副院长及考试委员由总统提名，经监察院同意任命，须超出党派之外，依据法律独立行使职权；公务员选拔，应实行公开竞争之考试制度，非经考试及格者不得任用。

第九章 监察，监察院为国家最高监察机关，行使同意、弹劾、纠察及审计权；监察委员由各省市议会、蒙古西藏地方议会及华侨团体选举；委员任期六年，连选得连任，院长副院长由委员互选；监察院可以全体委员四分之一以上提议及全体委员过半数审查及决议，向国民大会提出对总统副总统之弹劾案。

第十章 中央与地方之权限，中央立法并执行者为：外交、国防、全国性法律、司法制度、全国性交通、中央财政、国营经济、币制及国家银行等；中央立法并执行或交由省县执行者为：省县自治通则、行政区划、森林工矿及商业、教育制度、银行及交易所制度、土地法、劳动法及其他社会立法、警察制度等；省于不抵触国家法律内，得制定单行法规；纯属省内事项者，由省立法并执行或交由县执行；县内事项由县立法并执行。

第十一章 地方制度，省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触；省议员与省长由省民选举；县实行县自治，依据省县自治通则，制定县自治法；县民依法律行使创制权，对于县长及其他县自治人员，依法律行使选举罢免权。

第十二章 选举罢免创制复决，各种选举以普通、平等、直接及无记名投票方法行之；国民年满二十岁者有选举权，年满二十三岁者有被选举权；各种选举之候选人，一律公开竞选；被选举人得由原选举区依法罢免。

第十三章 基本国策，国防以保卫国家安全维护世界和平为目的，军队须超出个人、地域及党派关系以外，任何政党及个人不得以武力为政争之工具，现役军人不得兼任文官；外交应本独立自主之精神，平等互惠之原则，敦睦邦交，尊重条约及联合国宪章；国民经济应以民生主义为基本原则，实施平均地权，节制资本，私有土地应照价纳税，政府并得照价收买，公用事业及其他有独占性之企业，以公营为原则，国家对于私人财富及私营事业，认为有妨害国计民生之平衡发展者，应以法律限制之；国家应实施保护劳工及农民之政策；教育文化应发展国民之民族精神，教育科学文化经费，在中央不得少于预算总额百分之十五，省不得少于百分之二十五，市县不得少于百分之三十五。

第十四章 宪法之施行及修改，宪法之解释由司法院为之；宪法之修改，或由国民大会代表总额五分之一提议，三分之二出席，出席代表四分之三决议修改；或由立法委员四分之一提议，四分之三出席，出席委员四分之三决议，拟定宪法修正案，提请国民大会复决。

12月25日，制宪国大在完成其使命、通过《中华民国宪法》后闭幕，困扰国民党多年的召开国大与制定宪法问题总算暂时告一段落，国民党可以借此宣传其“还政于民”的“功绩”。蒋介石宣称：“这一部宪法的精神，是荟萃全国各方面的意见，是根据政治协商会议所定的原则。”“宪法的内容，兼顾到理想和现实，对于国内各民族，汉满蒙回藏及国内其他各民族的一律平等，各政党在法律上一律平等，以及人民权利自由的积极保障，都有确切的规定。”如果就条文的字面意义而言，制宪国大通过的这部《中华民国宪法》，在民主性、实践性和可操作性方面，确实较五五宪草有较大的进步，尤其是在对于人民自由权利的保护方面，五五宪草采行限制方法，在有关自由权利的条文中均有“非依法律不得限制”之规定，实际为以法律名义限制人民自由权利大开方便之门，而在这部宪法中不再有此类规定，并对人民自由权利的限制规定了明确而较为具体的条件。在争议最大的有关行政与立法的关系方面，这部宪法采行的国家行政体制，既非完全的总统制，亦非完全的责任内阁制，而是折中平衡了立法与行政的权限，但立法权享有控制地位，总统的行政权力被限制，如总统发布命令必须经行政首长副署，总统发布的紧急命令须经立法院同意等等。因此，国内舆论肯定这部宪法“较五五宪草为进步”，但也批评其“从时代性格与立法技术上看，尚非理想的架构”，“思想上有矛盾，因之在制度上欠和谐，而条文尤其粗陋草率”。再就国民党最在意的美国人的态度而言，马歇尔认为，这部宪法可称为一部民主宪法，其主要部分符合政协决定之原则。司徒雷登认为，这部宪法比十年前的草案要民主得多，标志着委员长自身思想的进步。

虽然如此，制宪国大通过的《中华民国宪法》在立意上不够完善，在技术上和具体条文规定方面有若干缺陷，如对于立法和行政的关系因其折中而留下隐患，使立法权和行政权之间易生摩擦；更重要的是如何将这部宪法的精神和规定由理论而落实到实际。1947年7月，国民党因在内战中不断失利而决定实行“戡乱动员”，并以此为名，加强了对异己力量和异议声音的镇压。在这样的形势下，宪法赋予人民的自由权利被不断缩减。1947年12月25日，《中华民国宪法》正式实施。就在同一天，国民党政府公布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》，其后又在1948年4月通过“特种刑事法庭”条例，在各地普遍设立特刑庭，以严酷手段处置反对派，以稳定其统治，使得宪法中规定的人民自由权利几成空文。事实上，国民党内部分固守传统思维的顽固派对这部宪法实施后将对国民党一党统治可能造成的影响非常担忧与不满，对其有强烈的批评。而蒋介石与其说是因其主观思想的“进步”而主张通过这部宪法，不如说是因其面对客观现实而需要这部宪法，他的个人独断权力并不以这部宪法的通过而得到有效的限制。鉴于外界对总统权力过大的担忧与批评，尤其是对所谓总统“紧急处分权”的反对，蒋介石曾声称：“总统的紧急处分权，我以为也可以删去，以避免外人的误会。”制宪国大通过的这部宪法确实也对总统的“紧急处分权”作了较严格的限制。但蒋之言犹在耳，而1948年的行宪国大即通过了《动员戡乱时期临时条款》，以“戡乱”和“临时”的名义，将总统的权力扩张到了极限。一切仍如过去一样，蒋介石仍是手握国民党党政军大权并独断专行的惟一“领袖”。

不仅如此，如同舆论所言，制宪国大通过的这部《中华民国宪法》“最大缺点还不在它的本身，而是这次的制宪国大缺少了一个和平团结的规模。一个主要的党派未参加，而半个中国还在打内战，因此大大减损了这部宪法的尊严性。”国民党本希望通过召开国大，制定宪法，完成社会整合，确定其长期统治的法理基础。但因为中共和民盟拒绝参加国大，而一个分裂的国大则不能达成国民党之预期，反而在对国民党的旧困扰未及完全消除之际，又对国民党产生了新的困扰，即国大的正与伪的问题，成为其无法摆脱的政治包袱。正如部分国大代表所言：“各党皆为会议中主体。必须主体完全存在，始终遵守，由此会议产生之宪法，方能有效。今共产党及民盟，皆不来参加制宪，是政治协商会议之主体，已不完全存在，由此产生之宪法，安能期其有效。”宪法通过后，中共嘲讽“蒋介石打出了最大的一张牌，但是他既不能满足人民，又不能压倒对方，却只把曾弄假成真的国大再弄真成假。一切历史学家都会看出，这乃是蒋介石一生中最大的政治失败。”民盟则声明：“此次宪法所依据的宪草乃国民党片面提出的草案，在法律上与事实上均非政协宪草”，“与本同盟之主张根本违背，更与全国人民之利益根本冲突，本同盟愿唤起全国人民共起坚决反对”。

制宪国大落幕后，开始了由“训政”到“宪政”的过渡，即“在政治形态上，就要由一党负责的时期过渡到各党派和全民共同负责的时期”。所谓“共同负责”，就是改组政府，容纳其他党派入阁，共同处理政务，以消融国内外对国民党一党垄断政权的批评。根据既定程序，1947年3月1日，国民政府宣布增加立法委员名额50人，监察委员名额25人，国民参政员名额44人，并将增加的名额主要分配给青年党、民社党和无党派人士。3月15日，国民党召开六届三中全会，讨论有关结束训政事宜。23日，全会通过《宪政实施准备案》，向外公开宣示：“本党之政治设施，应以从速扩大政府基础，准备实施宪法为中心……本党与国内其他和平合法之政党，应切实合作，共同完成宪法实施之准备程序。"31日，国民政府公布行政、立法、司法、监察、考试五院组织法，为改组政府确定了法律依据。

1946年5月，行政院曾进行局部改组，已有所谓无党派人士王云五、俞大维（实为国民党秘密党员）入阁。此次政府将全面改组，重点在于延引其他党派人士入阁，因为只有这样才能以“民主”装点门面。所谓其他党派，实际也只有青年党和民社党，因为民盟既不参加国大，当然更不会参加政府；而对其他小党派，国民党根本不承认他们的地位，他们即使愿意参加政府，亦不可能让其参加。围绕改组政府的问题，国民党与青年党和民社党又有一番争执。表面上，国民党和青年党及民社党对改组政府的分歧在于实行什么样的施政纲领。青年党和民社党为了向外界和舆论显示他们对和平民主的追求以及独立地位，更在意施政纲领的民主性，同时力图避免在文字上提及对中共用武，主张以政治方式解决中共问题。但该两党提出的施政纲领草案关注的重点也有不同：民社党更强调实行民主政治，要求试行行政院负责制；青年党因为在地方的组织较民社党健全，因此更强调开放地方议会和政权，力图获得更多、更实际的利益。除了在如何解决中共问题方面，国民党与青年党和民社党看法不一外，对两党提案本身并未有太多异议。

1947年4月16日，国民政府主席蒋介石与青年党主席曾琦、民社党主席张君劢、无党派社会贤达人士代表莫德惠、王云五等签署《共同施政纲领》，其基本内容是：（1）改组后之国民政府，以和平建国纲领为施政准绳，由参加之各党派及社会贤达，共同负责完成宪法实施之准备程序；（2）以政治民主化及军队国家化原则，为各党派合作之基础；（3）外交政策，应对各友邦一律平等亲善，无所偏倚；（4）中共问题仍以政治解决为基本方针，只须中共愿意和平，铁路交通完全恢复，政府即以政治方法谋取国内之和平统一；（5）提前试行行政院负责制，行政院依国府委员会之决策，负执行全责；（6）行宪前之行政院院长人选，国民政府主席在提出任用时，应征求各党之同意；（7）对各省行政，本军民分治与因地制宜原则，作彻底之检讨与改革；（8）凡因训政需要而设立之法制与机关，应予废止或裁撤；（9）彻底整理税制及财政，减轻人民负担；（10）严格保障人民各项自由，严禁非法逮捕与干涉；（11）今后所举办之外债，应专为稳定并改善人民生活及生产建设之用；（12）各省市县参议会及地方政府，应尽量使各党派及无党派人士共同参加。这个施政纲领在文字上满足了青年党和民社党的要求，但实际上对于国民党、青年党和民社党而言，关于施政纲领的讨论不过为敷衍舆论的表面文章，青年党曾坦白地承认是“作一姿态而已”。施政纲领对中共问题“政治解决”的“基本方针”，在“戡乱动员令”通过后就被束之高阁，无人再提了。

如何利用国民党展示民主的需要作为自己的筹码，在改组后的政府中占得更多、更重要的席位，才是青年党和民社党真正关注的问题。尤其是青年党，将政府改组视为政治分肥、获取实惠的好时机，胃口甚大，几近于赤裸裸地伸手要官。青年党要求在国民政府和行政院的职位均要比民社党多一席，所得部会须有实际利益，如要求获得经济部的职位而不同意卫生部的职位。青年党还对未来的政治参与有更长远的规划和布局，担心将来举行大选时仍难于立足，故企图“借政权在手，吸引下层群众，争取乡镇保甲长，以为竞选之准备”。所以，他们不仅要求参加中央政府，而且要求参加省、市、县地方政府和参议会，并要求在四川、江西、河北、安徽、辽宁有至少一名省政府委员，四川、湖北、湖南、江苏、福建、广东有至少一名厅长；甚至提出，中央与地方各级军事机构、所有中央地方及海外之宣传机构、中央及各省市县金融机构及国营事业，亦应由各党派及社会贤达平等参加。民社党的情况则与青年党有所不同。因为对未来政治的走向看法不一，张东荪、叶笃义等主张与民盟合作，反对参加国大，更反对参加政府，并最终决定退出民社党；以副主席伍宪子为首的一派人，对张君劢在参加国大和政府等问题上的自行其是很不满意，要求改变领导体制，由中常会决定大政方针后再谈入阁问题；徐傅霖、蒋匀田等则主张全面参加政府。作为民社党的决策人，张君劢曾对外表示，民社党参加政府要“待之全国各党一致协力于和平民主之日”，而且他认为，自制宪以来国民党实际上并无变化，对他党之行动也并无平等和公平竞争精神，因此对参加政府并不积极。但考虑到党内要求参加政府一派人的意见以及实际的利益，张君劢最后决定民社党部分参加政府，即只担任国民政府委员和行政院政务委员，但不出任部长，他本人则不参加政府。张君劢的决定加剧了民社党内部的意见分歧，反对派指责他“受少数人的把持，竟一意孤行，前后翻覆，置大多数同仁意见于不顾”。1947年5月，以中常委孙宝刚为首的一派人成立民社党革新委员会，另立山头。8月间，副主席伍宪子及其追随者亦参加革新委员会。结果，民社党和民社党革新委员会均召开代表大会，自称只有自己才能代表民主社会党，民社党最终分裂。

即使是青年党和民社党对政府职位的要求并不多，也不涉及军事、外交、内政等关键部门，但国民党内仍有强烈的反对声浪。在1947年3月举行的讨论政府改组问题的国民党六届三中全会上，不少中央委员重弹“还政于民非还政于各党派”之老调，提出训政时期仍未结束，国民党仍负主要责任，政府改组不能听命于他党之要求，反对给予青年党和民社党要求的职位。更有人指责青年党得寸进尺，要求各种事业机关的位置，如果其全部党员都要做官是不合理的。国民党中央只能安排专人向反对者解释，请青年党和民社党参加政府，是为了表示国民党不是一党专政，同时可以合作构成反共联合阵线。经过争执与解释，4月17日，国民党中常会通过修改后的《国民政府组织法》，决定了国民政府主席、副主席和五院院长人选，同时恢复设立中央政治委员会，作为国民党对政治的指导机构。18日，《国民政府组织法》正式公布，国民政府委员会成为法定的国家最高国务机关。改组后的国民政府由蒋介石任主席，孙科任副主席，张群任行政院院长，孙科任立法院院长，居正任司法院院长，戴季陶任考试院院长，于右任任监察院院长。上述最重要的岗位全由国民党人占据。国民政府有委员28人，其中国民党17人，包括五院院长和张继、邹鲁、宋子文、翁文灏、王宠惠、章嘉呼图克图、邵力子、王世杰、蒋梦麟、钮永建、吴忠信、陈布雷；青年党4人，为曾琦、陈启天、何鲁之、余家菊；民社党3人，为伍宪子（他表示在党内纠纷未决前暂不就职，8月15日国务会议免去其委员职务）、胡海门、戢翼翘（6月6日，民社党徐傅霖被任为国府委员）；无党派4人，为莫德惠、陈光甫、王云五、包尔汉。23日，国民政府发表五院中最重要的行政院组成人员名单，其中国民党占据16席，包括院长（张群）、内政（张厉生）、外交（王世杰）、国防（白崇禧）、财政（俞鸿钧）等关键性的部门；青年党3席，为经济部长李璜（一直未上任，后改由陈启天担任），农林部长左舜生及政务委员常乃惪（5月18日改任国府委员，另由郑振文、杨永浚任政务委员）；民社党2席，为政务委员李大明（因其滞留美国未归，不久又参加民社党革新派，8月15日被国务会议免职）、蒋匀田；无党派4席，为行政院副院长王云五、交通部长俞大维、卫生部长周诒春和政务委员缪云台。5月1日，改组后的行政院院长张群首次向立法院报告施政纲领，称新政府的基本施政方针是：（1）多方努力迅速结束军事，早日实现政治解决国内纠纷，恢复统一；（2）力求收支平衡，努力整理通货；（3）遵守宪法精神，保障人民自由，严惩贪污。

政府改组完成后，国民党在对外宣传中极力为自己贴金，表示其一党训政已为所谓多党合作执政所代替。蒋介石在对记者的谈话中称：“我国之政府权力，以往属于国民党负责，此次改组以后，将由国民党、民社党、青年党及社会贤达所共同行使。国民政府委员会将在此过渡时期行使其职权，执行国民大会之决议，而完成本年十二月二十五日开始行宪之准备工作。”然而，修改后的《国民政府组织法》仍以《训政时期约法》为蓝本，国民政府委员会名为最高国务机构，实受国民党中央政治委员会指导，所有重要决策仍由国民党决定，不过是在程序上交由国民政府通过，然后付诸执行而已；国民党控制了政府所有重要的关键性职位，只留下几个非关键部门作为多党合作执政的“民主”点缀，青年党和民社党即便参加了政府，也不过只有结束一党统治的象征意义，而没有多少实际权力；至于地方政权等等，国民党仍然把持在手，而军事机关则更非他党所能染指。蒋介石曾就政府改组后国民党对政府的领导方式作过如下指示：“本党对于政府指导之方式理应加以更正，以期适应改组后之新情势，至少应在表面上不露痕迹。中常会及中政会所有关于政府之重要决策及人事决定，均必须通过行政院会议或国务会议，事先自不宜公布，且应保守秘密，以免招致国内外批评本党一党专政，且同时刺激少数党之情形。”可见，即使在政府改组后，国民党中常会和中政会仍是实际的最高决策机构，不过是“表面上不露痕迹”而已。因此，国内外舆论对此次政府改组评价不高，认为改组后的政府并无新意，“在形式上纵然是多党政府，而实质仍是一党负责”。中共和民盟对政府改组更持强烈的批判态度，中共将政府改组斥为“不过是继承袁世凯旧筹安会的一个新筹安会，其媚外、残民、打内战、走死路诸特点，将无一而不相像”；民盟则认为政府改组“实与民主和平团结统一的途径背道而驰”。因此，国民党不仅在事实上，而且在形式上都没能通过此次政府改组，确定自己民主、开放的形象。