军事调处的失败与决战：军调部在停战令执行中的关键作用

1946年1月停战实现后，中国大地出现了一段短暂的和平时光。根据停战令的规定，由国、共、美三方在北平设立军事调处执行部，负责执行已经商定的停战政策，提出有关建议，增订必要的附属协定，以确保停战令更有效地实施；军调部发出的所有命令，应由三方一致同意；军调部通过的一切协定、建议及指示，只涉及停止冲突所引起的直接问题；执行小组为军调部的执行机构，实地监督各种协议的执行；军调部的工作将延续至国民政府主席或中共中央主席通知对方废除此协定时为止。军事调处执行部对保证停战令的切实执行，曾经起到了重要作用。

1946年1月13日，军调部在北平正式成立，军令部二厅厅长郑介民出任国方委员，第18集团军参谋长叶剑英出任共方委员，美国驻华使馆代办罗伯逊出任美方委员，美方白鲁德担任执行主任。5月间，军调部又增设副委员，分别为国方蔡文治，共方饶漱石，美方吉伦。军调部下设联合参谋部（参谋长为国方蔡文治，共方先后为耿飙、罗瑞卿、陈士榘，美方为海斯凯）及其执行小组。根据三方同意及军调部规章，军调部的工作主要为停止冲突、恢复交通、受降日伪、遣返日俘、整编军队五项。但在实际工作中，因为国民党不承认此时还有受降问题，遣返日俘则主要由国方负责，军调部均无法插手；恢复交通问题，因为牵涉到国共双方的实际利益，在大局尚未明朗的情况下，只能是国共在各自区域内进行恢复交通的工作，双方区域之间的互通则很难实现；整编军队问题，根据整军协议，在协议公布后的三个星期内，国共双方应交出拟保留部队表册和最初两个月部队复员之次序，由军调部制定实施计划。但由于形势变化，中共认为国民党未能履行政协决议，交出整编表册的时机尚不成熟，整编复员工作未能循序开始。上述四项任务基本上均无事可做。军调部的工作实际有如救火队，集中在停止冲突方面，执行小组也是军调部工作最为繁忙的部门。军调部最多时辖有36个执行小组，主要分布在华北地区，东北停战之后，又向东北派出了若干小组。

在军调部成立之初的几个月内，由于国共缓和的大环境，国、共、美三方尚能互相合作、互相让步，遇有矛盾时表现较为克制，因此达成了若干协议，制止了可能的冲突。在军调执行小组的监督下，关内的国共武装冲突基本上停止了。在对伪军的缴械受降问题和遣返日俘的问题上，中共作出了让步。中共原本坚持其有权解散被包围的伪军，并参与日俘遣返工作，但在国方的坚持和美方的调停下，军调部于2月9日决定，所有部队（不论其是否称为伪军）均应保持在1月13日的位置上，这样可使被中共部队包围的伪军免受攻击。2月18日，军调部又决定将遣返日俘的责任归之于国民政府。在中共东江纵队的撤退问题上，国民党作出了让步。东江纵队是抗战时期成立的，由中共领导的广东地区的抗日武装力量，停战令下达后，广州行营主任张发奎不承认东江纵队的合法性，下令继续围攻东江纵队。后在美国的调停下，4月初国共达成协议，将东江纵队的人员集中至指定地点大鹏湾，再由美国方面负责协助运送北撤。6月30日，东江纵队由美国军舰运送，自大鹏湾启程北上，7月5日到达中共山东根据地的烟台港。

军调部成立之初，国、共、美三方的矛盾斗争，尤其是国共之间的矛盾斗争，因为涉及利害关系也很难避免。1月21日，军调部决定所有冲突部队立即停火并予隔离，隔离方法为一方应从另一方占领的城市或冲突地点撤离一日路程（至少为30公里）。在国方所占城市明显多于共方的情况下，如实行此一规定，则共方军队将不得不撤出许多地方。中共因此认为该项规定“不公道”，指示各地应依照情况灵活执行。在中共的坚持下，2月4日，军调部发出对此项命令的修订指示，规定隔离办法可由双方根据情况就地决定，随后又将“城”的含义解释为“城、镇或乡村”，使中共部队亦有理由要求当面的国民党部队撤离，不至于在停战令执行过程中过于吃亏。但如何界定国共双方部队的隔离及撤离问题仍为一个难题，在具体实行过程中，军调部亦无力强制执行。为此军调部于3月19日决定，国共双方军队必须停驻于1月13日位置，“任何部队曾越过上述位置者，应立即退回”；否则，“将以违反停战命令论罪”。此后，如何恢复1月13日的军事位置又成为争论的焦点。

在军调部的诸项工作中，国民党特别注重恢复交通带来的战略利益，尤其是铁路交通的恢复，将为国民党利用其运兵带来极大的方便；中共虽不反对恢复交通的必要，但强调恢复交通的全面性及拆除对中共根据地封锁线的重要性。2月9日，张治中、周恩来和马歇尔曾达成恢复交通的原则协议，规定“各指挥官应立即进行协助恢复各交通线工作，所谓交通线包括所有道路、铁路、水道、邮政、电话线、电报线或无线电设备。各指挥官应立即撤去或平毁在交通线上及沿交通线之一切地雷碉堡封锁防御工事，及其他军事工程之妨碍交通线运用者”；“政府或中共任何一方，均不得借修复交通而获取军事上之利益。除非经执行部特准，重行开放之各运输线，均不得运输军队及武器军火”。但在恢复交通的具体实行过程中，中共建议仿军调部之例，成立由国、共、美三方组成的铁路管理委员会，在军调部监督下行使对铁路的管理权，以保证国民党不会将铁路用于运兵；而国方在这个问题上毫无通融余地，坚持铁路交通只能由交通部统管，以保证其对铁路交通的控制权。双方在这个问题上无法达成共识，恢复铁路交通的方案自然搁浅。至于中共坚持的平毁封锁线上的碉堡问题，国民党提出只拆毁妨碍铁路交通的碉堡，但对于“保护”交通的碉堡则主张保留，实为既保证铁路交通的畅通，又可以继续以此封锁中共根据地。双方在这个问题上也无法达成妥协。

军调部的工作原则为国、共、美三方一致同意。实际在当时的情况下，国、共、美三方完全一致的可能性较低，国、美一致而不同于共方者居多，共、美一致而不同于国方者很少，国、共一致而不同于美方者几无，也有三方意见不一、各执己见者。由于需要三方意见一致才能实际执行，因此除了少数程序问题外，在军调部及各执行小组的实际工作中，三方终日处于各种不同意见的争吵之中，常因意见不一而无法开展工作。为了解决这个问题，3月31日，美方曾提出对三方一致同意原则加以适当修改，建议当调查违反停战令事件而派出小组问题不能达成一致意见时，由美方委员以主席资格作出决定，但只牵涉小组派往何处的问题，而不牵涉调查的结果或采取的行动。结果国方同意，共方反对，因为在当时的情况下，任何违反三方一致原则的规定无疑首先有利于国民党，因而不能不为中共所反对。

东北战火燃起之后，军调部在中共的强烈要求下，企图找出平息冲突之道，以免东北战事影响关内，但因为国民党的反对和美国的暧昧态度而终未如愿。在东北战事的刺激和全国政治环境持续恶化的影响下，关内的军事形势亦开始紧张。中共为报复国民党在东北的军事进攻，在关内若干地区发起反击作战，全面恢复交通更遥遥无期，国共双方在军调部和各执行小组内互相指责对方违反停战令，军调工作已很难进行。尤其是相对孤立的中共中原根据地被国民党大军包围，中共要求移动中原部队，以免被国民党军围歼，而国民党已经拟订了进攻计划，一心指望以大军围歼这支孤立于外的中共部队，坚决不同意其移动，形势呈一触即发之势。为了保持军调部的权威，控制战火蔓延至关内的趋势，马歇尔作出了一定的努力。5月初，徐永昌、周恩来、白鲁德前往中原实地调停，暂时缓和了那里的紧张局势。14日，国、共、美三人会议又给军调部下发指令，要求：（1）国共双方应对执行小组的行动给予一切可能的帮助，而不得强加以任何延迟与限制；（2）国共双方应保证执行小组成员的个人自由与安全；（3）国共双方将在任一执行小组区域内得到同等的调查机会；（4）前往调查地区和调查事件的次序由小组的美国代表作为主席而决定，并经小组成员一致同意；（5）若有关于调查违反协定事项的虚假报告呈送小组，应将其提交三人小组采取制裁办法。虽然如此，由于全盘局势的恶化，军事调处工作已不复当初之动力，执行小组也由监督执行机构退而成为报告机构。(www.xing528.com)

东北战事发生后，国共关系更趋紧张。尤其是国民党军攻下四平后，国民党上下从原先“感觉苦闷万状”、“焦虑万分”，一变而为迷信“军事之影响有决定性之作用”、“主战派不止抬头，且特别抬头”。5月20日，蒋介石召集国民党党政最高小组会议，“决定对中共采取严厉态度”。5月25日，蒋介石致函宋子文说明其态度：“只要东北之共军主力溃败，则关内之军事必易处理，不必顾虑共方之刁难与叛乱也。”与此相呼应，军调部国方副委员兼参谋长蔡文治于6月1日函呈蒋介石，提出中央目前似应向马歇尔、周恩来严正表示，如中共对和平有诚意，应即：（1）限期整军；（2）限期修复交通，否则旷日持久，长此拖延，适中共党之计。但实际上，中共方面不仅完全不似国民党预期之将“瓦解”，反而因四平战役之失利而解除了原来在和战问题上的一些顾虑与约束。四平战后国民党趾高气扬的表现，使中共认为全面内战已不可避免，并因此而布置开战的准备。由于长期的对立和战争，国共双方本缺乏互相信任，政协前后曾经表现出的某种互信亦非常脆弱不稳，并受到国民党六届二中全会的强烈冲击，直至四平之战，则使这种互信荡然无存。四平战役结束后，中共决定在关内对国民党进行局部报复，指示陈毅所部在山东攻击津浦路之德州、泰安、兖州地区和胶济路之张店、周村地区，山东全境几为中共所占。中共的行动又使蒋介石感到中共在华东对京沪地区的威胁，加强了他在关内动武的决心，他之所以在6月间的停战谈判中突出强调苏北和胶济路问题，实际是在向中共摊牌，为战争准备借口，全面内战的阴影正在积聚，战争一步步地迫近刚刚结束了八年抗战的中国大地。

尽管国共双方都在为已经不可避免的战争加紧准备，但在马歇尔的调停下，停战谈判仍在继续进行。6月7日，蒋介石下令东北停战，同时提出应在15天的停战期中商定停止东北冲突、恢复国内交通及实施整军协议的办法，并要求“对以上三事之协定，必须同时签字，不可再有先后之分，以免共党继续拖延”。国、共、美三方在前两个问题上较快达成了妥协。6月24日，三方草签了《恢复华北华中交通线指令》《解决执行小组交通小组北平军调部及长春军调分部中某些争执之条款》和《终止东北冲突之训令》，规定：（1）立即恢复华北、华中的一切交通，立即修复铁路并规定各路的修复期限；（2）当国共两方对军调意见不一时，美方代表可单独提出报告，请求指示，决定在何时何处进行调查，命令停战及实行隔离部队，实际增加了美方权限；（3）在东北实行完全停战，15日内交出国共双方部队清册，中共因此而承认了1月停战令以后国方多达数个军的部队进入东北的事实。由于中共当时毕竟尚处于弱势，与国民党进行全面对抗的实力与准备仍然不足，因此希望尽可能推迟战争的爆发，以争取更多的时间，所以在谈判中作出了重要让步。但因为蒋介石坚持只有在修订后的整军方案达成协议后，国民党才能在这些协议上正式签字，余下的谈判进行得异常艰难。

对于整军方案规定的国共军队数额，双方此时并无太大的异议，关键在于整编后中共军队的驻地。国民党提出的中共军队驻地方案为：东北1个军（3个师）分驻于兴安、黑龙江和嫩江省，或兴安、黑龙江省和延吉地区，哈尔滨至满洲里铁路沿线由中央护路宪警进驻；关内5个军，集中于陕北、察北、山西上党、河北大名、山东临沂地区；国共双方在山东恢复6月7日的位置，中共军队退出胶济路两侧30公里。如此一来，中共军队不仅在东北将退出所有重要地区和交通沿线，局促于北满边远偏僻地区；在华北将退出热河全省及察哈尔省大部，优势地位被严重削弱；尤其还要退出自抗战中期起就是中共重要根据地的苏北地区，失去苏北丰富的人力、物力资源。就全盘战略布局而言，中共军队将被分割隔离，部署在若干孤立而互不联系的地区。国民党以这种极其苛刻的方案作为签订其他协议的前提条件，更有挟东北胜利之优势，迫中共作城下之盟的意义。难怪周恩来见到蒋的方案后痛斥为“混蛋之至，战意已大明”。他深知，如果此时屈服于国民党的压力，则将为中共的前途带来无穷后患。因此周恩来明确告诉马歇尔，中共要求东北驻军增加为5个师，驻安东、牡丹江、齐齐哈尔、洮安和哈尔滨；关内军队驻地另行商谈；至于退出所占城镇，原则上应是国共双方均退出1月13日后所占之地。同时，他建议中共中央命令各地，“尤其是苏北、山东、东北、热河速作各种准备，迎接蒋方进攻”。

调停中立一方的美国特使马歇尔由于未能阻止东北战事的发生及扩大，已在中共眼中失去了他曾经有过的公正形象；国民党方面，由于马歇尔并不主张其放手大打，并时不时地强调所谓美式“民主”，对马歇尔也未必十分满意。马歇尔虽已感觉其使命之艰难，但仍勉为其难，仍在继续努力，希望至少可以使战争不至于扩大到关内，以在确保美国利益的同时，也保住他个人的面子。在6月停战期的谈判中，他一方面企图说服蒋介石降低要价，另一方面又极力压中共在华北驻军问题上让步。他的表现更使中共确信，美国已经站在了国民党一边，故对马歇尔调停态度冷淡；而国民党也没有因为马歇尔的态度改变自己的高调立场。马歇尔在停战期的忙碌一事无成，由和平至战争的形势发展已无可挽回。6月中旬，蒋介石多次对国民党高级官员和高级将领发表演讲，声称有人以为中共问题军事不足以解决，此乃大谬不然。过去军事不能解决的原因，是由于日本掩护中共捣乱，今日人已经投降，军事解决为极容易之事；又有人以为中央经济困难，不能用兵，殊不知中央财政之准备，足以维持两年有余。蒋如此讲话实为进行战争动员，出席听讲者也不会不明白蒋的意思，都认为蒋的讲话“充满剿匪意味，并坚定大家之信心”。

中共同样也在进行战争的准备与动员。中共中央在给林彪的电报中明示中共方针是：“（一）国民党一切布置是打，暂时无和平希望。（二）谈判破裂，全国大打，不限于东北。（三）全靠自力更生。（四）半年至一年内如我打胜，和平有望。（五）友邦在将来可能在外交上给以援助。（六）我党在南京谈判中，当尽最后努力，付出最大让步，以求妥协。但你们不要幻想。"6月26日，中原战事爆发，国民党进一步提高要价。28日，蒋介石提出新的条件：中共军队驻地问题应整个解决，进入防区的时间不得超过3个月，达成协议后10天内，中共军队自山东、山西6月7日后攻占的地区及胶济路、临（城）枣（庄）支路和临（城）徐（州）路沿线撤出，30天内自承德、古北口和苏北撤出。周恩来在谈判中愤愤不平地告诉马歇尔：“蒋介石是要绞死我们。我用一切力量让，而我让一步他即迫一步！”但为了争取时间做好准备，并获得政治上的主动，中共仍然希望尽量推迟战争爆发的时间，故同意再作相当让步，将中共军队撤出国民党所要求的苏北淮安以南、皖东北、胶济路沿线、承德和张家口以南地区，条件是“政府军队决不开入这些地区，而这些地区的地方政府及其保安部队仍应当于原地维持治安，实施行政”。中共可谓已经作出了所能作出的最大让步，因为这些地区多数已为中共控制多年，有了一套相对完整的政治、经济制度与统治架构，如果同意国民党可以在中共退出后进驻，则前功尽弃不说，也不易说服地方干部与民众，不利于中共未来的政治角逐。但国民党一党独占政权之心态也已经多年养成，不能容忍中共力量存在，亦不能体谅中共之难处，仍坚持中共应交出所有退出地区的地方政权。对此种近似于最后通牒式的要求，中共无论如何都不能接受，因为“与其不战而失如此广大地方，将来不能收复，不如战而失地，将来还可收复”。谈判毫无进展。

6月底，停战将届满（6月20日，蒋介石决定将停战期由15天延长至当月底），蒋介石于28日和29日连续召集国民党高层会议，商讨对共政策方针。会上，多数人主战，只有王世杰等少数人仍主张“成立协定，即令协定不能完全解决问题，亦可避免局势之恶化”。蒋介石最终决定动武，不过迫于政治环境而不能公开宣战，因此决定对共方针是：在军事“进剿”的同时，宣布“和平之门不闭，惟待共党之回头”。停战令到期的30日，国民党中央宣传部部长彭学沛发表声明称：“今停战命令虽已期满，政府对于和平统一之方针决不变更，除非共党进攻国军……则国军不仅为自卫计，且为保卫人民生命财产和维持地方安定秩序，职责所在，不能不加以抵抗和驱除。“7月2日，蒋介石在还都后首次会见周恩来。周恩来提出，在全面停战的同时，一面谈判军事问题，一面恢复政协综合小组会，谈判政治问题。但蒋对此毫无兴趣，只是一味要求中共退出国民党要求的各地方，并强调如中共继续占据苏北，“政府实已无安全可言”，因此中共退出苏北“为政府与中共和平谈判之基础，倘此点不能实现，则一切无法再谈”。从2日到10日，国民党代表陈诚、王世杰、邵力子和中共代表周恩来、董必武就未决问题进行了多轮会谈，国民党仍反复要求中共完全退出其要求的各个地区，但周恩来坚持中共的基本立场是不交出退出地区的地方行政。双方的立场始终无法接近，在10日进行了最后一次会谈后，国共高层代表的接触暂告终止。7月11日，蒋介石会见马歇尔，“劝其暂作静观态度，并告以三十年来处事之经验，凡事至无能为力时，只有暂时搁置，听其自然，但终有解决之一日，非至时机成熟，则徒劳无益也。至于政府现所采取有限度之军事自卫行动，实有助于彼之调解工作，而决无任何妨碍。”此言表明蒋介石已决定“搁置”谈判。13日苏北战事爆发，14日蒋介石携其妻宋美龄以避暑为名赴庐山，“静观”内战之进行，全面内战终于又一次降临中国大地。