中国命运的决战：第四节政治协商进程的顿挫

政协的召开及其通过的各项决议，为中国的发展展示了一个美好的前景。一度激烈的国共内战在关内基本上停止了，国共两党的宣传战也暂告平息，和平是长期经受战乱的普通百姓最期盼的；组党合法了，国共两党之外的各个中间党派和小党派应时而起，应运而生，并提出各自的政治主张和对中国未来前途的设计，一时间政坛颇为热闹；言论和其他方面的自由程度也放宽了，国民党对传媒的控制有所放松，报刊上发表着各种各样的言论，其中不乏对国民党的批评；经济、社会状况虽然仍旧有诸多难以解决的问题，通货膨胀依旧，但复员正在按计划进行，国民政府正在筹备从重庆还都南京，社会生活正趋恢复正常。对于长期战乱与分裂的民国而言，和平与统一有如黄金一般珍贵，正是政协为中国提供了这样最可珍惜的宝贵机遇，为中国带来了和平的新气象。但是，正如经历了从晚清帝制、北洋军阀到国民党党治历史变迁的著名社会活动家黄炎培所说，建设中国好比造房子，政协决议只是一个精美的图样，真正要把房屋造好，还须依靠今后努力。政协通过的各项决议多数还是纸面文章，要将其真正贯彻执行并非易事，其中尤需中国两大党——国共两党的通力合作与互谅互让，而这对于历经多年战争与对立、严重缺乏互信的国共两党而言，显然不能一蹴而就。

对于执政的国民党而言，政协之冲击远远超出了外界的预期。政协通过了一系列有利于中国民主化进程的决议，这些决议之付诸实施，意味着国民党将由无竞争的一党垄断执政权退而为通过民主竞争取得执政权。在这个过程中，将会有相当部分的党员失去执政时的既得利益，而且也有国民党在民主竞争中败阵，从而最终失去执政地位的危险。国民党既然是执政党，理应对实行政协决议负有更大的责任，也将为此付出更大的代价，但国民党上下已经习惯了多年来一党垄断政权的运作方式和既得利益，对于民主化带来的挑战显然缺乏应有之心理承受力与技术准备。在政协通过的5项决议中，最为国民党所不满的是关于宪法草案和改组政府的决议，前者否定了国民党所钟意的总统制“五五宪草”，而改行随时可以倒阁的责任内阁制，并否定了国民党一党垄断政权的法理依据；后者则要求国民党改组政府，开放政权，容纳反对党，使长期由国民党一党把持的政权成为联合政府。国民党内多数人对这两个决议，尤其是宪草决议，一直表示强烈的反对。当社会各界和舆论为政协而欢欣鼓舞之时，国民党内却弥漫着对政协的消极暗淡情绪及反对声浪，正汇集成一股潮流，以政协决议为目标，产生强烈的反弹。

还在政协开会期间，国民党反对派即曾运动人员在重庆沧白堂扰乱政协陪都各界协进会的报告会。政协闭幕后，国民党重庆市党部又派人在2月10日重庆较场口庆祝政协成功大会上扰乱会场，以表示对政协的不满。国民党内部以CC系党务官僚、黄埔系军人、握有实权的党政地方大员和一向反共的前西山会议派人物等为主的对共强硬派和政协反对派，对政协反对甚力，尤其是对宪法草案极为不满，认为有违三民主义与五权宪法精神，担心中共因此而夺取政权。胡宗南致电蒋介石认为：“政治协商会议揭幕，适予匪军以喘息调整机会，尤予共党公开对立或内外舆论之保障。此乃本党莫大之损失。言念及此，不胜悲愤。务请乾纲独断，贯彻决策，调整部署，实施申讨。"CC系领袖陈果夫对蒋介石说：“政治协商会议必无好结果。且无论如何，共党已得到好处，本党已受害。……中国如行多党政治，照现在党、政、军均未健全之际，颇有陷覆辙之可能。请临崖勒马，另行途径。”说到底，国民党当权派对实行民主化后有可能失去其独占权力十分担忧，对通过和平竞选方式与中共竞争也心存疑虑，因为国民党组织系统及其效率之低下涣散，显然无法与中共高度严密的组织效能相比。阎锡山认为：“协商愈久，祸患愈大，调处结果是助共选举，毛得政权，华南三之一，华北十之九有选举把握。”国民党中央则认为：今后中共一面将以合法活动，作议会之竞争，一面以秘密活动，作群众之暴动。此种情势将来必扩大至各都市农村，中共之政治溶解力远较本党为大，乃不可讳言之事。与反对政协的意见相比，国民党内支持政协的意见主要来自高层的对共温和派，如孙科、王世杰、张群、张治中、邵力子等人，他们多在蒋介石左右效力，为蒋多年的亲信，通过与蒋的个人沟通，主导了国民党在政协开会期间的让步政策，但他们的人数有限，其主张在国民党内没有得到多数认可。政协结束后，他们仍然在为政协辩护，主张国民党应积极为通过民选保持政权而努力。蒋介石的谋士之一陶希圣专门向蒋呈递了《对政治协商会议及其后政局转变本党之政策》条陈，提出：“政治协商会议为政局转变之开端。本党之政策固以开放政治而统一军权为基点，然即令军权不能如愿统一，甚至再决裂而用兵，政治之开放亦为定局。盖必如此，始可在国际获得谅解，在国内致共党于孤立也。”为了应对政治开放后的局面，他向蒋献言：“基本方向为转化由上而下之统治，为由下而上之竞争。党必施用压力及助力，使党员向实业、文化、地方自治、国防建设数者投身。尤期其各守社会的立足点，从事选举运动，以争取各级民意机关之地位。”由于国民党的决策体制是总裁决断，因此党内意见分歧之两派都在寻求蒋介石的支持，蒋的态度将决定国民党未来政策的走向。

蒋介石对政协实际上并无多少好感，因为政协推动的民主化进程不仅对国民党独占权力不利，而且势必将直接影响到他个人长期以来说一不二的权力和地位，所以他才会称政协是他“一生中最痛苦的时期”。但是他又不能不同意召开政协会议，并解释其原因是：（1）军队疲劳与空虚；（2）官兵精神松懈，志气消沉；（3）民众痛苦，经济凋零，社会困苦，大家希望安定，厌倦战争；（4）美国希望中国统一，不希望一党专政，如果先动武，国际舆论必有不利反响。因此，政协于蒋不过是“委曲求全”的权宜之计。正因为蒋介石视政协等等为“一种政策”，所以他对政协通过的各项决议并不重视，也没有打算照单实行，但政协决议客观上对他和国民党又形成了较大压力，使他不能不考虑如何应对这种压力。蒋介石在战后交替运用温和派与强硬派为其政策服务。温和派在重庆谈判和政协会议期间的表现，为蒋争得了若干民意与声望，但蒋也不能忽视国民党的实际利益，尤其是他个人的权力、地位，国民党强硬派对政协的反对意见，为蒋介石提供了最好的借口。政协闭幕后，蒋介石迅即从支持政协转而反对政协。此时，轮到蒋介石运用强硬派登场，实现其不便公之于众的企图了。

政协闭幕后，国民党内反对政协的声浪一浪高过一浪，并以宪草决议为攻击重点，从法理角度攻击政协宪草与“五权宪法之精神大相径庭，而且十之七八皆根本欠妥”，尤其是“对于中央政制之拟议，几无一是处”；声称“如果曲解了五权宪法的原则而制定的宪法，也不是我们所需要的宪法”。他们坚持国民大会应为有形的存在；五院行使治权，不容与政权相混；省长可以民选，但不主张省宪。此举实际即反对政协宪草的国会制、责任内阁制和省自治原则，而主张中央集权、大权独揽的总统制，以利于国民党和蒋介石个人集权。同时，国民党舆论声称，政协只能代表党派意见，不能代表全体国民意见；国民党只能“还政于民”，不能“还政于党”；政协决议没有法理效力，不过供政府采择，应该由国民大会决定，等等。为了对政协及全般情势作出评估，并决定国民党的政策，国民党筹备召开六届二中全会。全会召开前，2月10日，蒋介石约请国民党高级干部谈话，对政协宪草决议提出了系统的反对意见，认为其“不合党纲，不适国情”，“不足以服党内同志之心，亦不能保证国民大会代表之不反对”，因此“深望今日在座之各位老同志，于此次宪草审查委员会开会时，尽保障三民主义五权宪法之责任”。蒋此次谈话之深意，当然为在座者所领会，政协宪草协议由此成为国民党修正甚或推翻政协各项决议的突破口。

1946年3月1日，国民党六届二中全会在重庆开幕，虽然全会的主题报告多达17个，但有关政协和国共关系的报告与讨论成为会议的重点，并引起了与会者的激烈争论。在孙科所作关于政协的报告中，说明“政治协商会议的召开，完全是秉着本党多年来以政治方式解决国是的一贯政策”，并对政协各项决议进行了解释；强调“所有的协议，都在不违背革命主义，与不动摇国家法统之下，来容纳各方面的可行的意见”。

在随后的讨论中，强硬派对政协决议进行了全面的攻击，政协宪草案则成为强硬派反对之中心。

在全会上发言反对政协决议的以老资格反共派——西山会议派的戴季陶、张继、居正以及CC系委员为主，他们认为：政协就是容共，结果是政权中心发生动摇，事关国民党之存亡，应请重新考虑，把政协协议根本推翻；政协的召开，完全是由于我们不能有效地解决共产党问题，时至今日，应该解决共产党问题了。他们的意见代表了国民党内对政协和对共政策的极端反对派，主张不承认政协决议，即使为此与中共决裂亦在所不惜。他们在发言中充满了国民党长期垄断政权而形成的自大与傲慢，言辞激烈地声称：在抗战胜利的今天，我们反变成革命的对象，你们说，我们服气不服气？虽然政府不免有缺点，由纯洁的同志出来批评还可以，绝不应由强盗、军阀、走狗、官僚来批评。

会上的另一种意见则主张承认政协决议的现实，但须有一定条件，对宪草决议则绝不承认。他们认为：政协的召集是总裁的苦心孤诣，我们应尊重和谅解，但政协事实不但变更了政府的根本性质，而且动摇了党的法统，宪草案修改了总理遗教，是国民党的羞耻，结果是助长了异党气焰，减低了同志斗志，增加了党内离心力，鼓励了政客投机取巧，侥幸分子造反作乱，使国民党面临最大的危机。他们认为：政协协议既经本党代表参与审议，总裁亲任主席名义，自不便全部推翻，除宪草案外之各项，均可以共产党交出军队为条件而接受，最重要的宪草及国大问题不可让步。这部分发言者数量最多，其中有赖琏、谷正鼎、任卓宣、张道藩、刘文岛、程天放等。所谓有条件地接受政协决议，由于在关键的宪法问题上否定了政协决议，中共绝不可能同意，因此实际也等于不接受。反对政协最为积极的代表人物之一CC系大将谷正纲在会上作了声泪俱下的发言。他认为：政协是国民党最大的耻辱，最大的失败。让步是有一定限度的，本党的理论及思想绝对不能被曲解及缴械，什么都可以让步，惟独对于五权宪法，绝对不可以让步。刘文岛还声称，国民党应该全党一致，跟共产党拼命。

会上只有极少数人对政协和中共较少批评，而着重于主张从国民党自身缺点找问题。他们认为：政协的结果，国民党有失败，但失败的原因宁可说是我们过去不努力或努力不够的结果。如果我们单是暴露了一身的毛病，而不认真医治，外面的医生们在跃跃欲试，恐怕我们最大的失败还在后头。检讨失败的原因，比检讨失败更为重要。如果我们党的组织仍是松懈，政治仍不清明，将来如果实行选举，谁能保证五年十年以后的政权还是国民党的。我们要是再不革新，将来的失败定比今天还更厉害！但这极少数人在国民党内没有多少地位，他们的发言不代表国民党的主流意见。

在强硬派的猛烈攻击下，即使是主张对共妥协、实行政协决议的人士，如孙科、王世杰、张群、张治中等，在反对派的强大声势和压力下，均噤口不言，以免成为被攻击的对象。会场形势几乎是一边倒。惟有邵力子出面为政协决议作了正面辩护，说明当时所以委曲求全，前提是为了国家和平，停止军事冲突，恢复交通，使人民安居乐业，国家可完成经济建设。不让步就得破裂，本着良心，我们认为不能破裂，只能在宪草等问题上让步。

除了会上的发言外，与会者还就政协与中共问题提出了若干提案，其中有张继等提出《请确定接受政治协商会议议决事项之基本条件案》的秘密提案，杨森等提出《请纠正此次政治协商会议之“修改宪法原则”并制定适合国情之宪法案》的秘密提案，李培基提出《五五宪草在未提交国民大会以前不能由任何党派加以修改案》。张继等案提出实施政协决议的先决条件是：（1）应先励行军令、政令之统一，凡恃军队为政争工具者，应俟彻底改编，并取消割据后，始得实施政协议决案；（2）宪法应由国大根据建国大纲及国父遗教自由制定，不得以协议之修正案拘束其通过。李案则提出：（1）各地中共部队完全停止进攻，一律实行统编时，国民政府方可改组；（2）国民政府改组时，中共边区政府应即撤销；（3）改组后之政府，须负责保证中共部队依整军方案所定时限、地区完成统编及配置。与全会对政协和中共的攻击相呼应，许多发言者还对战后国民政府的对苏、对东北政策进行了强烈的批评，要求采取强硬措施，加派军队，武力接收东北，彻底消灭中共在东北建立的“非法”政权及武装部队，以免后患。

不仅如此，以CC系为主干的所谓国民党“革新派”，以“救国必先救党”为由，提出在党内实行民主革新，“肃清官僚主义”，实则企图通过自己掌握的组织系统，控制选举，取得更多的实际利益。他们提出：总裁最后决定权只能在中央执行委员会会议上行使，而不能以面谕或手令方式变更中央决议；总裁最后决定权只能在议案经过充分讨论并付表决后认为必要时行使，不能在议案尚未表决前先作决定，致妨碍自由讨论；中央常务委员应由中央执行委员会以无记名方式投票选举（以往是总裁指定），中央各部会首长应由总裁提名经中常会通过任命；今后中央会议一律采取无记名投票制。他们得到一批尚未有实职的国民党少壮派的支持，在全会中十分活跃。贺衷寒提出：我们对于问题在未决议之前应该广泛讨论，充分发扬民主精神。过去党内有很多决策，没有经过讨论，直接呈总裁决定了，有许多问题总裁也没有经过慎重考虑，结果实施时发生问题。对于这样的言论和这种限制总裁权力的提议，蒋介石当然不以为然，他训斥“革新派”说：“本党的组织原则是民主集权制，你们主张民主固无不可，但不要因民主而忘了集权。”由于蒋的反对，革新派的主张终未如愿。

对于二中全会上发生的激烈争论，蒋介石一方面不希望因此而影响国民党希望和平的公众形象，需要加以控制；另一方面又企图借此达到其修正政协决议的目的，对这样的言论不无放任。因此，蒋介石在会议期间的讲话所传达的信息可以被对立双方各取所需。他一方面告诫代表不能“徒逞感情，执持成见，各行其是”，“凭幻想和主观来决定行动，以致破坏整个的政策和终极的目的”；另一方面，他又强调“政治协商会议对‘五五’宪草修正的原则，违反三民主义五权宪法与党纲的地方，我们自然不能接受，我个人将来到国民大会里面，也一定要负责力争，总要依据三民主义五权宪法和党纲来加以修正”。对于会上表现的强烈反共情绪，蒋介石表示，“我们的一切行动和措施，必须忍耐，决不可只顾一人一党的权利和地位，漠视全国人民的需要，故步自封”；同时又声称，“本党的力量比之二十年前，已大过好几十倍，尤其是军事力量，实足以敉平国内任何的叛乱”，“万一我们本着这种和平忍让为国的精神，还不能避免反动势力的叛变，我们自然可以采取有效的对策”。这种表示既照顾到社会观感，而重点又在安抚强硬派，并表示出蒋内心的真实想法。在蒋介石的打压与操控下，会上有关政协和对共政策的争论暂告终止。

3月16日，六届二中全会通过《对于政治协商会议报告之决议案》，表示“在协商进程中，凡属国家民族利益所在，本党均不惜以最大之容忍为多方之退让，委曲求全，俾底于成”；对于政协决议，“自当竭诚信守，努力实践”。然而，对于政协决议所要解决的中心问题“政治民主化”与“军队国家化”，该案独责中共，要求中共“使政治民主化之原则不致因任何障碍而不能普遍实现”；对于整军协议，“务须切实履行。尤其目前一切停止冲突，恢复交通之成议，必须迅确实现；封锁、围城、征兵、扩军及军队之调动，必须即刻停止。”此种指责，显然只能恶化本已脆弱的国共互信。更关键的是，决议明确提出：“所有对于五五宪草之任何修改意见，皆应依照建国大纲与五权宪法之基本原则而拟订，提由国民大会讨论决定。”这种实际推翻政协决议的主张，势必将引起中共的强烈反弹，从而危及政协决议实行的前途。该决议案在文字上对政协决议并未多有涉及，却用了大段文字指责中共，并对宪草问题作了鲜明表态，而这样的决议还是在蒋介石亲自坐镇掌控下才得以通过，于此亦可见国民党内反对政协决议呼声之高。但此决议既未对政协表示公开反对，维持了国民党的公众形象，敷衍了党内温和派；又对中共严加斥责，并在宪法问题上推翻了政协决议，满足了党内强硬派的要求，也为蒋介石所乐观其成。二中全会还将对宪法草案的修改意见具体化，要求：（1）宪法应以建国大纲为依据；（2）国民大会应为有形组织，用集中开会方式行使职权；（3）立法院对行政院不应有同意权及不信任权，行政院亦不应有提请解散立法院之权；（4）监察院不应有同意权；（5）省无须制定省宪。这就将国民党反对政协通过的宪法原则之意见公开化。全会还在蒋介石的建议下，决定国府委员由国府主席提请国民党中央执行委员会选任，在中执会闭会期间，提请中常会选任；在国防最高委员会撤销后，恢复设立中央政治委员会，作为国民党对于政治的最高指导机构。这两项决定着眼于即将进行的政府改组，以保证国民党仍可控制政府的人事与决策。(www.xing528.com)

3月17日，六届二中全会在通过宣言后闭幕。此次全会反映出国民党对其未来地位的深重担忧及其对共政策的重要转变。随着中共力量的不断增长，如何处理国共关系，已经成为国民党战后施政的中心内容，并决定着国民党未来的政策走向。

在国民党六届二中全会开幕前和进行中，社会各界多对国民党抱有期望，望其“接受政治协商会议的各项协议，循和平民主之路向前进步”。但是，社会各界对国民党能否实行政协决议也有不少担心，如民盟领导人罗隆基所言：“为中国前途着想，倒是先把政协所决定的先实行了，再开党的全会不迟。万一有个党全会不赞成政协所决定，那怎么办呢？难道再从头打起来，推翻政治协商的效果吗？”结果为罗隆基不幸而言中，国民党六届二中全会未能如社会各界所期待的那样，向扩大政治民主化的方向继续迈进。相反，其对政协决议实际的否定，引来其他党派与社会舆论的诸多批评与担忧，认为国民党仍企图维持一党专政，无助于民主化进程，表明国民党内“握有实权之强硬派人士，正猛烈抨击目前若干从政之进步派人士，责渠等执行之外交经财等政策均有错误，并对政协表示不满”。就连从旁观察的美国人也强调，“二中全会破坏协商会议改组政府之原则为极大错误，使政府担负破坏会议之责，而使马歇尔不能向全世界人士宣布主持反协议者属于共党，并使马歇尔以政会方式解除中共武装支援中国之计划失败。”尤其是一直关注着国民党政策动向的中共，更对二中全会的结果表示不满，因政协而造成的国内政治和谐气氛因此而有了变化。

政协决议的实行，对于中共争取自身地位和政治参与是有利的，并且由于中共强有力的组织能力，还可创造以合法手段、通过选举掌握政权的可能性，因此中共对政协的评价较为积极，并准备力促其实行。1946年2月1日，中共中央发出《关于目前形势与任务的指示》，指出：“中国革命的主要斗争形式，目前已由武装斗争转变到非武装的群众的与议会的斗争，国内问题由政治方式来解决，党的全部工作，必须适应这一新形式。”为此，中共应学习合法斗争、上层斗争和大城市的斗争，反对“一部分同志中的狭隘的关门主义”。指示明确提出：“由于这些决议的成立及其实施，国民党一党独裁制度即开始破坏，在全国范围内开始了国家民主化。这就将巩固国内和平，使我们党及我党所创立的军队和解放区走上合法化。这是中国民主革命一次伟大的胜利。从此中国即走上了和平民主建设的新阶段。”中共一向注重对形势的总体估计，并根据这种估计提出中共在一段时期内的总任务。“和平民主新阶段”就是中共对政治协商会议之后中国形势的总体估计，和平、民主取代战争对抗，成为中共在政治协商会议后一个短时期内的总体政策基调。也就在中共中央指示发出的同一天，刘少奇在延安对中共高级干部作报告，对这个指示及“和平民主新阶段”作了进一步的解释。他认为，这次是苏、美、英三国，国、共、民盟三党，工农、小资产阶级、中等资产阶级三个阶级合作，使中国走上民主化道路，条件和环境比过去好，因此是有希望的；中共的工作要适应新的形势，从武装斗争为主转变到非武装的政治斗争，这是一个带基本性质的变化，而且牵扯得很广泛，牵扯到党的全部工作需要转变。由于中共长期以武装斗争对抗国民党，而整军协议规定中共军队将被整编和缩编，在中共内部引起较多疑虑，刘少奇在报告中用了不少篇幅进行解释，认为实行军队统一整编是中共的必要让步，好处是换来了中共军队的合法化和国家的民主化，合乎中共以及人民的利益，而且丝毫没有改变中共军队的本质。他认为，中共以后主要依靠搞群众斗争、议会斗争、合法斗争，这方面中共比国民党要好一些，熟练些。刘少奇在报告中强调了反对狭隘的“左”的关门主义的重要性，批评中共内部许多人不相信内战可以停止、和平可以到来，因此不愿与国民党合作、不重视合法斗争的倾向是危险的，与新的形势、新的任务是不适合的。次日，刘少奇在中共中央书记处会议上再度强调应与国民党诚意合作，力求解决问题；认为政协成功很大，整个和平民主趋势是确定的，但民主过程必然很慢，还须寸土必争，针锋相对。因毛泽东身体不适告休，刘少奇当时正在主持中共中央的工作，他的几次讲话、中共的若干指示和政策，以及中共重庆代表团在这一时期的活动，反映出中共对政协的基本态度。周恩来特意告诉马歇尔：“我们认为中国的民主要走美国的道路，因为中国今天没有社会主义化的条件，虽然我们在理论上是主张社会主义的，但在今天不打算且不可能把它付诸实施。我们要学习美国的民主和科学，要使得中国能进行农业改革和工业化，企业自由，发展个性，以达成建立一个独立自由富强的国家。”应该说，当时中共对形势的估计是乐观的，对实行政协决议的态度也是有诚意的、坚决的。但是，中共对于保持自身政权和军队的独立性，避免其被完全纳入国民党仍然有相当的警惕，尤其是毛泽东特别强调独立性的问题，认为中共要统一而不被消灭，只有对付好才能摆脱危险，并强调中共与法国等西欧共产党不同，不能交枪，实行军队统一要看具体情况。这一方面说明，当时法国、意大利等西欧共产党交枪参政的情况对其他国家的共产党起到了某种示范作用；另一方面也说明，中共有长期独立进行武装斗争的历史，对国民党始终抱有警惕，不会轻易交枪参政，融入既有体制。

2月1日，周恩来在重庆会见蒋介石，转达毛泽东关于军党分立、长期合作的意见，并告毛泽东将参加政府。2日，中共中央电告陈毅，中共中央机关准备迁苏北淮阴办公。6日，中共中央将预备参加改组后之国民政府的中共委员名单电告周恩来，这一名单包括了中共主要领导人毛泽东、周恩来、刘少奇以及林伯渠、董必武、张闻天、吴玉章、范明枢（如范不能去则提彭真）等人，并提出以周恩来任行政院副院长，林伯渠、董必武、王若飞任部长。7日，中共中央向各地发出指示，提出：“我们的方针是争取蒋介石国民党继续向民主方面转变，以实现国家民主化，孤立国民党内部的反动派。我们现在应谨慎地与蒋介石、孙科、王世杰、邵力子及政学系等人合作，进行民主化工作，而反对西西复兴两系中的坚决反民主分子。”为此，“决定暂时与国民党成立宣传休战，停止对于国民党的宣传攻势”。以中共在重庆的舆论喉舌《新华日报》为中心，中共宣传工具对蒋介石和国民党在政协期间的表现予以肯定，对“在蒋主席领导下”实行政协决议寄予期望，并强调各党派长期合作，民主协商解决中国问题。2月下旬，整军协议的达成，使自政协开始的民主化进程达到高峰。这一时期，中共对形势的估计较为乐观，总体工作部署基本是围绕如何适应“和平民主新阶段”的要求，如何将工作中心由武装斗争向和平竞争方向转变而进行的。

但是，政协之后政局的发展并不如中共最初预计的那么乐观，在和平的大环境下，不谐和的音调屡有出现。国民党内反对政协的声音不仅没有停息，反日渐增高。2月间，在上旬发生重庆较场口案，下旬又在各大城市发生大规模反苏游行，并有指责中共的口号与行动。这些均引起了中共的警惕，认为这是国民党内反动派企图撕毁政协决议的阴谋，应予以一定的反攻。但中共并未因此而改变对形势的基本判断，仍对国民党通过中央全会首肯并实行政协决议的可能性表示期待。

国民党六届二中全会的结果，实际否定了政协决议，最终使中共改变了原先对形势的估计，并因此调整自己的政策；而中共的政策调整又将影响国民党政策的再调整。本已缺少互信的国共两党，刚刚因停战和政协而建立起的脆弱互信再次出现危机。国共两党的关系，也由政协期间及其后短时间的良性互动，转向二中全会以前的观望与猜疑，再至二中全会后的基本回复原状。国民党六届二中全会开幕后，公开传出的信息多对实行政协决议不利，引起了毛泽东的高度重视。3月15日，毛泽东在中共政治局会议上分析了时局，提出反苏、反共、反民主的反动势力是当前和今后的主要敌人，中共的路线是联合广大人民和资产阶级的中、左派，打倒法西斯残余势力和资产阶级中的反革命势力。他强调“不管风浪多么大”，也要把握住，否则“就会觉得天下太平、四方无事，那就危险得很。我们的军队是要缩编的，但不是缩编得越少越好，一些同志不知道这些，需要说清楚。”国民党六届二中全会闭幕后，毛泽东即指示重庆代表团“应展开批评攻势，针锋相对，寸土必争”，并批评二中全会是“先军队国家化，吞并异己，大权在握，永远也不国家民主化；对国民党军国家化，一字不提，明欲保存党派军队。凡此皆为规外行动，另生枝节。我们坚主即刻开始政治民主化，使整军后之两党军队均交民主政府；必须两党齐交，希望国民党勿作规外行动，勿另生枝节。“18日，中共中央在给各地负责人的指示中，通报了国民党二中全会的情况，认为：“最近时期一切事实证明，蒋介石反苏、反共、反民主的反动方针，一时不会改变的，只有经过严重的斗争，使其知难而退，才有作某些较有利于民主的妥协之可能。”这一指示实际上改变了中共前此对国内形势处在“和平民主新阶段”的估计，并提出：“我们反对分裂，反对内战，但我们不怕分裂，不怕内战，我们在精神上必须有这种准备，才能使我们在一切问题上立于主动地位。”此后，中共公开批评国民党六届二中全会是对政协的倒退与反动，中共与国民党在政协决议上的分歧由此而公之于众，而中国政治的特点决定了没有国共两党的合作，中国的和平是不可能的。

政协结束后，国共两党与当时由民主党派势力形成的第三方面就实行政协决议进行了一系列商谈，但因为国共意见不一，商谈未能在政协决议的基础上取得新的进展。

关于宪法草案问题。政协结束后，由参加政协的五方面各出五名代表，并聘请宪政专家十人，组成宪草审议委员会，根据政协宪草原则，负责制订宪法草案提交国民大会。由于国民党已经将政协宪草协议作为修正政协协议的突破口，因此在宪草审议委员会的讨论中，国民党方面主张对政协宪草原则进行修改，尤其强调国民大会应恢复为有形、立法院不应对行政院有同意权、省不得制定省宪，意图保持行宪后国民党对政局的控制。张君劢曾撰文批评国民党的主张：国民大会三年开会一次，会期仅一月，名为有形，实为虚设，其去中山先生主权属于国民全体之意义，不啻十万八千里，实假中山先生之名，以行专制之实。但此时正值国民党召开六届二中全会，其党内对政协的反对声浪高涨，尤其对上述几点更为坚持，如果坚持原案，则政协决议的实施势将搁浅，周恩来本已担心国民党中央全会可能否决政协决议，如此则将影响于大局。有鉴于此，他审时度势，为了争取国民党多数认可政协决议，稳定大局，指示中共代表团于3月15日同意作出重要让步，即将国大由无形改为有形，删去宪草中如立法院对行政院全体不信任时，则行政院或辞职或提请总统解散立法院条文，省得制定省宪改为省自治法。中共代表团同时要求国民党承诺对宪草不再提出其他修改要求；各党派应约束其党员在国大投票赞成此宪草；国府委员之选任，除国民党员外，不应提请国民党中常会通过；国民政府组织法应依政协协议制定，其一切施政之准绳，即为和平建国纲领，此外不受其他任何约束。但这些让步并未在国民党六届二中全会通过的有关决议中得到应有的回应，中共中央因此于18日指示周恩来，对上述让步“必须迅速加以挽救”，“国民党二中全会是坚决反对国家民主化的，他们必然坚持要修改宪草原则，国大代表名额他们又擅自增加，我与民盟在国大保持否决权将不可能。在这种情形下，我们决不能参加国大，参加政府。”如此一来，本已达成原则妥协的宪草又成悬案，有形国大的组织及职权、行政院与立法院的关系、省的地位问题，成为各方争论的焦点。宪草审议委员会最后整理出一个宪法草案，在行政与立法关系方面，规定任命行政院长须经立法院同意；行政院对立法院负责，行政院如不同意立法院的决议，得经总统核可后，交立法院复议，如经立法院出席者2/3复议维持原案，行政院长或接受或辞职，但立法院没有对行政院的不信任投票权，行政院也不能解散立法院。这样，立法院的复议权受总统核可和出席者2/3的限制，保留了较大的行政权力。在地方自治方面，规定省自治法须根据省县自治通则拟订，并须送司法院认可，为其设置了若干障碍。该案虽然对国民党的修改意见并未照单全收，是个折中方案，但仍因违反了政协宪草原则的实质，因而中共声明采取保留态度。

关于改组政府问题。3月10日，陈布雷、张治中将他们研究拟订的改组政府案呈蒋介石，认为为确保国民党在政府中的主导地位，除慎选参加政府的国民党成员之外，在策略上必须提高无党派人士之声势，增加他们的名额，并选择绝对同情国民党之无党派人士担任。他们将行政院的十一部三委员会分为三类，甲类为国民党必须掌握，如军政、财政、教育、经济、交通、外交、内政、司法、社会部；乙类可让同情国民党之友党或无党派者担任，如粮食部、蒙藏委员会、侨务委员会；丙类在万不得已时可让中共担任，如农林部、水利委员会。如果此方案各党派不认可，他们提议增加行政院部会单位，乙类增加商务部、地政委员会，丙类增加卫生部、公共工程部，以便有更多的职位分给各党派。国民党考虑让出的职位以非要害、无实权的部门为主，与中共和中间党派的要求尚有一定距离。当时中共要求担任的行政院副院长、交通部长、经济部长以及军政、财政、内政三部次长，全未在国民党可以让出的政府职位设想之中。改组政府难产的最关键问题在于，政协对改组后的国民政府委员会中非国民党成员的名额分配未作明确规定，但中共和民盟要求合占1/3名额（14名），以保证对于重要事项的否决权，并得到了国民党方面的谅解；而在改组政府的谈判中，国民党方面否认有此谅解，不欲中共与民盟得到否决权，使国府委员名额分配又成悬案，行政院改组无法提上日程。

由于在宪草和改组政府问题上国共两党无法达成一致意见，政协决议的实行于无形中停顿。国民党摆出急欲改组政府、还政于民的姿态，催促各党派提出国大代表和国府委员名单，并于4月15日由蒋介石召集各党政协代表座谈，亲自出面敦请。中共认为“决无考虑之余地”，并在4月21日正式通知国民党方面：关于参加政府及国大之名单问题，在政协决议、停战协议及整军方案被破坏，内战重新扩大、民主毫无保障之情况下，中共目前已无提出之可能。民盟亦于同时将东北停战、改组国民政府和行政院、由改组后的政府召开国大，作为提交名单的条件，并称如果不能满足这三个条件，民盟将不提名单。为此，蒋介石不得不决定将原定于5月5日召开的国大再度延期，政协综合小组和宪草审议委员会会议从此均再未举行，政协决议实际已被束之高阁。此后，在表面的和平气氛下，政治紧张度在不断升高，武力冲突的因素在迅速集聚，国共两党的角力扩大至全方位，并最终由潜流而涌动至台面，由唇枪舌剑而剑拔弩张并刀兵相见，并以东北问题作为爆发点。西式民主的实验终为昙花一现，国内和平的前景因此暗淡，中国政治最终回复以武力斗争的传统格局。

根据整军协议，国共双方均须进行军队的整编复员，此项工作本应由军调部监督进行，但因为形势的变化，整编复员未提上军调部的工作日程，而由国共各自进行。2月16日，国民党在南京召开军事整编会议，蒋介石在致词中称：因为军事上之弱点，所以政治协商会议有此失败，所以我们不得不忍耐，不得不避战！我们必须改正过去庞大空虚的军制之思想观念而整军建军，重质不重量。国民党军的整编方法是，将现有部队的军缩为师，师缩为团或先缩为旅。在具体实施过程中，国民党军将3师9团制的军缩编为2旅6团制或3旅6团制的师，裁掉1/3员额。自3月份开始，国民党军队陆续实行整编方案，4月底完成第一期陇海路沿线27个军67个师的缩编计划；6月底基本完成第二期长江以南30个军84个师的缩编计划；第三期计划缩编陇海路以北的32个军，因全面内战爆发而停止。国民党军依“三三制”缩编后，造成实战中一线攻击兵力的薄弱，不利于发挥战斗力，在内战进程中，整编师又陆续恢复军的编制。在整编裁员的过程中，由于不能保证复员官兵的待遇与工作，使得大量复员官兵流落社会，生活无着，从而使不少复员官兵对当局心怀怨恨，也影响到整编部队的作战士气。围绕整军问题，国民党内部曾发生激烈争论。蒋介石、陈诚、白崇禧等人虽都坚决反共，但对整军的态度却有不同。蒋介石和陈诚主张整军，白崇禧则认为内战不可避免，反对整军。实际上，蒋介石和陈诚主张整军，并非不准备内战，他们正是看到了国民党军队数额庞大，冗员众多，层次重叠，开支浩大，在实战中表现不佳，因此主张实行精兵主义，汰弱留强，裁减冗员，精简层次，减少开支，以适应未来作战之需要。蒋介石要求负责整军训练的徐州绥署主任顾祝同和郑州绥署主任刘峙：“对整编业务切勿以寻常视之。又望一面缩编，一面训练，以期随时可以应战也。”至于实际执行的成效，则又为另一问题。

国民党整编军队的另一重要举措，是重组中央军事指挥机构，将以军事委员会为中心，以军政、军令、军训三大部为主干的军事指挥机构，仿照美国军事制度，改组为以国防部和参谋本部为中心的军事指挥机构，以实行对全国军队统一而有效的指挥，并适应即将进行的政府改组之需要。5月29日，国防最高委员会通过《国防部组织法》，决定裁撤军事委员会及所属各部会和行政院之军政部，另于行政院设国防部，“承国民政府主席之命，综理军令事宜；并承行政院院长之命，综理军政事宜”；国防部设参谋总长和陆、海、空军及联合勤务司令部。根据这个组织法，参谋总长实居军事指挥的核心地位，其职责为“掌理军事之一切计划准备及监督实施，并有关国防之各种建议”；国防部所属各厅局处“均承参谋总长之命，分掌业务”；各总司令部“承国民政府主席之命，参谋总长之指导，分掌军事实施”；而国防部长的职责不过是审定参谋总长所提之军事预算及人员物资计划，提交行政院决定，并审议总动员之有关事项。正因为国防部长不过是虚衔，蒋介石才能放心地将第一任国防部长的职位给了桂系白崇禧，而任命自己最为亲信的大将陈诚为参谋总长，同时以顾祝同为陆军总司令，陈诚兼海军总司令，周至柔为空军总司令，黄镇球为联合勤务总司令。

中共也根据整军协议，决定在3个月内完成第一期复员整编计划，精简部队1/3的员额，第二期再精简1/3，并以“裁减老弱及无职务、无武器人员，合并机关，减少单位，充实部队，减少财政支出利于作长期打算为目标”。但中共内部对复员整编也有不同看法，许多人，尤其是领导干部，认为裁编不利于中共保持其武装力量，对执行复员整编计划有所保留。中共一直强调保持军队的独立自主，随着政治形势的迅速变化和整军协议的实际被搁置，为做好应付内战的准备，中共也不再强调实行复员整编计划。在复员整编过程中，中共部队已裁减者主要是地方部队和老弱病残人员，全军人数由138万人减少为127万人。只有晋察冀是一个例外，在复员整编过程中，晋察冀部队从抗战胜利时的9个纵队（26个旅）20万人及地方部队11万人，锐减为1946年6月的4个纵队（9个旅）5万人及地方部队15万人。中共内部不少人认为，晋察冀在内战之初几次作战失利的原因，就是因为精简整编大大削弱了野战军力量，伤了部队的元气，影响了部队的士气。