国共停战与政协会议：中国命运决战（1945-1949）

1945年12月16日，周恩来回到重庆。27日，国共谈判重开。中共提出双方首先应无条件停战，其他一切问题则于军事冲突停止后，经和平协商解决。此意见得到了国民党的同意。1946年1月3日，国、共、美三方决定，由美方马歇尔、国方张群、共方周恩来组成最高三人会议，讨论停战及整编军队事宜。在关于停战原则（无条件就地停战）及实施方法（由国、共、美三方组织军事调处执行部监督执行）的讨论中，国共双方未产生大的分歧。主要的争执是东北，国民党坚持停战令中停止军队调动的规定不适用于东北，理由是东北接收尚未完成，事关国家主权，应由政府与苏美两国协商解决。马歇尔支持国民党。中共虽以东北为发展中心，并在东北已有了相当基础，但东北问题牵涉面甚广，非此时所能解决，同时苏联出于种种原因不愿介入，因此中共同意在东北问题上让步，以使停战尽早实现。此后国共双方在东北停战问题上最终未能达成妥协，致使东北战火重起，并不能不波及关内，导致停战令因此而失效，似非当初所可完全预期。

1946年1月10日，国共代表张群和周恩来签署了《关于停止冲突恢复交通的命令与声明》，其主要内容为：国共部队应即停止一切战斗行动与军事调动，停止破坏交通，拆除阻碍交通之障碍；在北平设立军事调处执行部，实行停战协定；双方同意，上述命令对政府在扬子江以南整军计划之继续实施及其军队为恢复中国主权而开入东北，或在东北境内调动并不影响。当天，国民政府主席蒋介石和中共中央主席毛泽东分别下达停战令，命令所属部队自1月13日起停止一切战斗行动。自此之后，除了东北之外，内战的枪炮声在关内终于停息了，中国大地也出现了一段短暂的和平时光。

与停战几乎是同时，政治协商会议在重庆召开。国民党本视政协为工具，其内部对能否通过政协解决问题一直有不同意见。反对派如CC系和黄埔系军人认为，应先使中共将军队交出，才能实行政治民主化，开放政权，否则将为无穷之害。而支持者如政学系和英美派则主张，此次下大决心，抱最大之忍耐，定最后之让步，作妥协之尝试。政协开幕前，国民党政协代表对于召开政协的意义及如何决定国民党在政协的态度有多次讨论，结果认为：国内方面，大战以后民多厌战，如仍用兵，殊非人民所愿赞同；百业凋残，民力已尽，作战费用极难筹措；人民如仍无以为生，势必铤而走险，致与政府对立；国军风纪不佳，督之继续作战，一败即难收拾。国际方面，美国与莫斯科三国外长会议对国共均施压力，如反其道而行之，恐将招致共同干涉；复当防苏联因不满英美之故，更以共党之扰乱为有利，嗾使共党为所欲为。因此，军事解决困难殊多，亦为国际所不愿，惟有利用政协以求解决内部纠纷。他们认为，政协如能合理合法彻底解决中共军队与政权问题固好，即使不能解决，起码亦须使其他小党派能参加政府，并使中外同情政府之苦心，为国民党赢得国内外支持。他们提出国民党让步之限度为：（1）政权不妨开放，但军政军令必须统一；（2）中央政权尽可开放，但地方政制绝不容许紊乱割裂；（3）县以下各级行政官吏，可察酌情形与可能实行民选，但省主席与委员则必俟宪法制定，省之地位确定后，方得变更现在之制度；（4）各党派可推荐省政府人才，由中央依法任命，但绝对不容许指定人员与省区，强迫中央照委。国民党政协代表的认识，更多地出于对当时国内外环境的体认，尤其是为得到美国的继续支持，国民党就必须实行一定程度的改革，改善自己的政治形象。蒋介石内心虽未必认同他们的看法，但亦出于环境考虑而一度支持了他们的主张。

中共起初虽更倾向于国共两党直接谈判，而将政协作为进行政治攻势的场所，但此后发生的若干新情况与新变化，使中共敏锐地注意到形势的变化，从而修正了原先的估计，认为政协将可能解决一些实际问题，中共的方针也不能只是为了宣传。1月11日，中共中央开会讨论了停战和政协等问题。刘少奇发言说：大体上和平的局面是定了。现在和平还不巩固，我们的任务是要巩固和平，这就需要发展民主，民主愈发展，和平愈巩固。斗争的总路线仍然是有团结有斗争，主要的是非武装斗争。我们的要求虽还没有完全解决，但已争得和平，没有损失人民的基本利益，军事上获得了很大胜利。这些胜利在和平之下是会保存的。会议明确提出，目前主要的斗争形式是非武装斗争。由此可以看出，中共对政协的态度更为积极，并努力争取使会议的结果有利于己。

1946年1月6日，国民政府公布《政治协商会议召开办法》，规定：国民政府为在宪政实施以前，邀集各党派代表及社会贤达共商国是起见，特召开政治协商会议；会议代表38人；会议将讨论和平建国方案及召集国民大会等有关事项，商定后提请国民政府实施。出席会议的代表为：国民党孙科、吴铁城、陈布雷、陈立夫、张厉生、王世杰、邵力子、张群，中共周恩来、董必武、王若飞、叶剑英、吴玉章、陆定一、邓颖超；青年党曾琦、陈启天、杨永浚、余家菊、常乃惪，民主同盟张澜、罗隆基、张君劢、张东荪、沈钧儒、张申府、黄炎培、梁漱溟、章伯钧，无党派人士莫德惠、邵从恩、王云五、傅斯年、胡霖、郭沫若、钱永铭、缪嘉铭、李烛尘。会议下分改组政府、施政纲领、军事、国民大会、宪法草案小组；同时设综合小组，由五方面各出两人组成，负责讨论关系全局的有关问题。

1月10日，受中外各方瞩目的政治协商会议在重庆开幕。蒋介石在会议开幕词中表示：“我们要在国民大会召开以前，集思广益，群策群力，来消除一切足以妨碍意志统一、影响安宁秩序和延迟复兴建设的因素，以充实我们建国的力量，加速我们建国的进行。政府召集本会议的旨趣，就在于此。”他同时宣布国民政府四项诺言：人民享有各项自由，司法、警察以外之机关不得拘捕、审讯人民；各政党在法律之前一律平等，并可在法律范围内公开活动；各地依法实行由下而上之普选；政治犯除汉奸及确有危害民国之行为者外，分别予以释放。中共代表周恩来、民盟代表张澜（由沈钧儒代读）、青年党代表曾琦、无党派代表邵从恩亦分别致词，表示了开诚布公、和衷共济、互相谅解、共商国是的诚意。

政协讨论的焦点仍在政治民主化问题。至于军队国家化，由于只有国共两党拥有军队，并另有国、共、美三方谈判解决军事问题，其他党派难以插足，在政协并未成为讨论热点。

在如何实现政治民主化方面，各方争论最为激烈的是国大、宪法与改组政府问题。召开国民大会，制定宪法，实施宪政，建设民主国家，成为与会各方同意之原则，但国民党坚持1936年选出的国大代表为有效，只同意增加部分党派代表。1936年的国大代表选举由国民党包办，因此如时论所谓，“任何人不能相信，十年前由国民党一党包办的选举能够公平合理。即说政府办理并无私心，可是以十年前所选的代表，来代表十年后的民意，又是谁也不能承认的。”因此，其他各党派几乎一致拒绝承认其有效性，主张重新选举。国民党出于种种现实利益，在这个问题上坚不让步，讨论几成僵局。1月17日，杜月笙致函政协代表、无党派人士钱永铭（钱新之，实际立场倾向国民党），请其“不妨以第三者之立场，有所敷陈”。但钱永铭在22日的复函中称：“协商会议中除政府代表外，几全体主张重选，即无党派会员亦然。”于此可见国民党在这个问题上的孤立。为了解决这个难题，中共代表周恩来提出，国大旧代表我们当然不能承认他们为合法代表，但如果一切问题都已解决，只剩下这个问题未得解决，就要在许多问题上找政治民主化的出路，以得人民之谅解。也就是说，国民党须在其他问题上（如改组政府、宪法草案等等）作出让步，此一问题才可得到解决。这体现了周恩来的谈判艺术，即以中共承认旧国大代表的形式让步，换取在宪法草案和改组政府方面对于中共的实际利益，并以此作为批评国民党的权利。结果，为了原当选代表的利益，国民党不得不同意在宪法原则、改组政府和中共与民盟国大代表人数可获否决权等问题上作出重要让步，才使各方承认原当选的1200名国大代表为有效。会议通过了《国民大会案》及有关谅解，决定当年5月5日召开国大，制定宪法；宪法颁布后6个月内召开第二届国大，实行宪法；宪法须经国大3/4以上代表的同意才能通过；在原当选代表以外，增加台湾和东北区域代表150名、党派及社会贤达代表700名，党派代表名额分配为国民党220名，中共190名，民主同盟120名，青年党100名，社会贤达70名；各党派应负责使出席国大之该党成员同意政协宪草。

与国大代表问题直接相关的是将要提出国大讨论的宪法草案。国民党企图以1936年制定的宪法草案（“五五宪草”）为蓝本制定宪法，其关键在于“设立一个庞大不着边际的国民大会以行使所谓直接民权”，同时“总统大权在握，不啻独裁，而地方制度，规定省长仍由中央任命，处处表现集权，即处处表现不民主”。不少与会者认为这个草案“缺点太多，只可作为参考，不可用为蓝本”。与会其他各方主张实行更大范围的民主，并以国会制和责任内阁制对总统权力予以制约，以避免个人独裁之出现。民主同盟的宪政专家张君劢为此设计的宪法草案，规定由选民直接投票行使选举、罢免、创制、复决四权，从而将大而无当的国大由有形化为无形；行政院对立法院负责，实际上使立法院成为国会下院，监察院成为国会上院。在这样的设计下，政治制度有五院之名而无五院之实，实为国会两院制及责任内阁制，总统只有崇高地位而无实际权力。张君劢之设计既可在名义上体现五权，敷衍了国民党对“总理遗教”之坚持，又可得民主之实，消除各方对国民党独裁之担心，由此得到了国民党外与会各方的一致首肯。国民党虽不愿接受此案，但由于在保留原国大代表资格问题上需要其他方面的让步，故最后不能不勉强接受。会议通过的《宪法草案》规定，由参加政协的五方面及会外专家组成宪草审议委员会，根据政协拟定的修改原则，制成宪草修正案提交国大通过。宪草修改的主要原则为：（1）全国选民行使四权，名为国民大会。总统普选制实行以前，总统由县省及中央各级选举机关选举或罢免。（2）立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举，职权相当于民主国家之议会。（3）监察院为国家最高监察机关，由各省及民族自治区议会选举，职权为行使同意、弹劾及监察权，相当于上院或参院。（4）司法院为国家最高法院，大法官由总统提名，经监察院同意任命，须超出于党派之外。（5）考试院委员由总统提名，经监察院同意任命，须超出于党派之外。（6）行政院为国家最高行政机关，院长由总统提名，经立法院同意任命，对立法院负责；如立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职或提请总统解散立法院。（7）总统经行政院决议，得依法颁布紧急命令，但须于一个月内报告立法院。（8）省为地方自治之最高单位，省长民选，省得制定省宪。根据政协宪草原则，未来中国的政治体制将采用西方民主政体，放弃“五五宪草”的总统制和中央集权制，而采用国会制、责任内阁制与省自治制度。但国民党内多数人对此案违反所谓“总理遗教”、限制国民党在未来政治格局中的权力大为不满，表示强烈的反对，并最终在国民党六届二中全会上推翻此案，导致政局的逆转。(www.xing528.com)

改组国民党一党独占政府亦在政协会议中有激烈的争论。国民党提议改组国民政府为政治最高指导机关，职权为议决法律、施政方针、军政大计、财政计划等事项，遇有紧急情况时主席得为权宜处置；国民政府增加1/3的委员，并得由主席提名党外人士担任，国民党委员应占特定多数；部会长官任命权属行政院，并在行政院增设若干政务委员。按国民党的解释，这是交出一权即最高决策权，保留一权即用人权。实际上，国府委员会自1931年以后即未曾开会，早已徒具形式，今国民党以改组国府委员会、容纳其他党派人士作为应付外界对其一党专政批评的手段，但如没有用人权，则不啻仍为一种形式，无法保证其决策的有效实施，而无限制的主席紧急处置权则为个人独裁大开方便之门。这一方案被中共批评为：“把现在已经动摇的一党专政，经过三个多月的临时的‘扩大的’一党专政，最后过渡到完全合法的‘宪政’式的一党专政。总之，变来变去，还是一个一党专政。”中共中央指示周恩来，不接受国民党改组政府的方案，在改组政府未获协议前，对国大问题绝不让步，并应表示非有广泛代议制政府则军队无法统一。中共和民盟共同主张，国民政府要有用人权，主席不能有紧急处置权；任命国府委员不能经由国民党中央通过。经过激烈的争论与讨价还价，最后国民党为了保留其旧国大代表的资格，在改组政府问题上亦作出重要让步。会议通过的《政府组织案》规定，国民政府成为负有实际政治权力的最高国务机关，除决策权外，还有任免各部会长官之用人权；主席和行政院对国民政府负责，行政院政务委员及部长均将任命若干国民党外人士出任；取消主席紧急处置权，主席如认为国府决议执行困难，得提交复议，如有3/5以上委员同意，该案应予执行；各党派自行提名其国府委员，由主席选任；国民政府委员名额为40人，其中国民党占半数，并担任主席和五院院长，其他方面合占另外半数，具体名额分配留待以后再商；凡关系到变更施政纲领的决议，须有2/3以上委员的同意。国民党外国府委员的具体名额分配未能于此时解决，为改组政府的实施留下了隐患，因为各方在会后对名额分配的理解不同、意见不一，最终导致政府改组的难产。

中共提出的《和平建国纲领草案》“赢得在野党派一致赞许”并经讨论通过，将成为国民政府改组后的施政纲领。其主要内容是：在蒋主席领导之下，遵奉三民主义为建国最高指导原则，各党派长期合作，实施宪政，建设统一、自由、民主之新中国；政治民主化、军队国家化及党派平等合法，为和平建国之必由途径；保障人民各项自由权利；改组国民政府为各党派及无党派人士参加的举国一致的联合政府；改组后的国府协同政协商定宪法草案，并召开有各党派参加的自由的民主的国民大会，制定宪法；推行地方自治，成立各级地方民选政府；改组军事委员会，使之成为各党派及无党派人士共同领导的机构，公平、合理地分期整编全国军队。所有这些原则均为与会非国民党方面所赞成，并亦为国民党方面所不便反对。

会议对军事问题虽未过多讨论，但通过了《军事问题案》，规定以军队国家化为建军原则，实行军党分立，禁止一切党派在军队中公开或秘密活动；军民分治，现役军人不得兼任行政官吏；以政治军，改组军事委员会为国防部，隶属于行政院，全国军队受国防部统一管辖；由军事三人小组尽速商定中共军队整编办法。

经过激烈的争论和讨价还价，与会各方在有关问题上先后达成妥协。1月27日，周恩来返回延安，向中共中央报告，得到在协议上签字之授权。31日，国民党召集中央常务委员会，经过激烈争论，亦授权代表在协议上签字。

1月31日，政治协商会议在通过了5项决议案后圆满闭幕。各方代表在闭幕发言中都认为政协为中国开辟了和平、民主的新路，并热烈希望各项协议能及早实施，真正实现中国的民主化。蒋介石“代表政府先行声明，政府必然十分尊重，一俟完成规定手续以后，即当分别照案实行”。周恩来代表中共声明，“愿意拥护这些协议，并保证为这些协议的全部实现，不分地区、不分党派地努力奋斗”。社会舆论亦对政协之成功及与会各方在会中之互让互谅精神给予高度评价，并期待未来的中国在民主政体下得以政治清明，经济发展，人民自由，民生富足，国力强盛。参加政协的各个党派和无党派人士，实际具有不同的阶级或阶层基础以及不同的政治理念，对中国未来前途命运的看法与设计并不一致甚或截然相反，但他们能够相聚一堂，虽不乏争执，但仍能平心静气地讨论中国未来的前途与命运，这本身在内战连绵不绝的民国史上就具有历史性意义。政协的主角毫无疑问是国共两党，没有国共两党的妥协和合作，就不会有政协的成功。国共两党曾有二次合作、为推翻北洋军阀和取得抗战胜利而并肩奋斗，但也有过令人痛心的分裂、有着长期武力相争历史，此次在政协终能相忍相商，为政协的成功作出自己的努力，广受社会舆论好评。国民党同意取消一党专政，开放政权，实行民主化；中共则承认三民主义、国民党和蒋介石的领导地位，同意军队国家化。正是由于国共两党的互相妥协和重大让步，加以与会其他党派和无党派人士的折冲樽俎，政协才能在国家民主化和军队国家化方面取得重大进展。

政协闭幕后，自2月14日开始，国共两党代表张治中和周恩来在马歇尔的调停下，开始谈判解决棘手的军事问题。当时正值政协闭幕后的政治和解期，谈判气氛较为和谐，国共双方的意见分歧主要集中在马歇尔提出的军队混编方案。马歇尔提出，在整编开始时即实行国共军队以师为单位的初步混编。中共认为，这是按西方民主制度改变中国军队制度及军人思想，对破坏国民党及许多军队的原系统是彻底的，但事实上行不通，可原则上赞成；同时认为，混编“目的是企图消灭或控制中共军队，故绝不能答应”。国民党军队中，有人担心因此造成“排除异己，培植私人势力”，而且将使“原先本甚单纯的军事系统，反而弄得庞杂了，指挥不易，士气消沉，战斗力也因此丧失”，他们也反对马歇尔的混编方案。马歇尔折中国共双方的意见后，提出将混编时间推迟到一年之后，先以军为单位混编，直到一年半之后，再进行以师为单位的混编，此举得到了国共双方的同意。2月25日，张治中、周恩来、马歇尔签署了《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》，主要条文为：（1）国民政府主席为军队最高统帅，但在撤免中共部队军官时，应由政府内的中共代表提名。（2）本协定公布后12个月内，政府军缩编为90个师，中共军缩编为18个师；此后6个月，政府军缩编为50个师，中共军缩编为10个师；合编为20个军。（3）整编开始后12个月终了时的军队配置为：东北，政府5个军，中共1个军；西北，政府5个军；华北，政府3个军，另有4个集团军（其中政府和中共各有1个军，双方各任2个集团军总司令）；华中，政府9个军，中共1个军；华南，政府4个军。18个月终了时取消集团军，配置为：东北，政府4个军，另有1个军（其中政府2个师，中共1个师，政府军官任军长）；西北，政府3个军；华北，政府2个军，另有3个军（其中政府1个师，中共2个师，中共军官任军长），再有1个军（其中政府2个师，中共1个师，政府军官任军长）；华中，政府3个军，另有1个军（其中中共2个师，政府1个师，中共军官任军长）；华南，政府2个军。（4）军调部为本协定执行机关，协定生效后，政府及任何党派组织不得保持或支持任何秘密或独立武力。

中共军队的整编及其数量本为国共之间一直争执不下的关键问题之一，此次在马歇尔的调停下，国共双方于短暂谈判后即达成整军协定，与政协决议实行政治民主化之同时，在实行军队国家化方面取得重大进展。整军协定的实质与政协决议精神相一致，即在民主政体下，建设真正的国家军队。整军协定的达成，既是当时政治协商大环境的产物，也可谓1946年早春中国民主化进程的高峰。中国的一切似乎都在发生着前所未有的变化，1946年的早春时节，确实是一个给无数中国民众带来希望与憧憬的时节。