城乡规划范畴及工作要点

1.镇、乡和村庄规划的法律地位

《城乡规划法》对乡规划和村庄规划的制定和实施做出了相关规定，明确了乡规划和村庄规划的编制组织、编制内容等，将城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划统一纳入一个法律管理，确立了乡和村庄规划的法律地位（见表8-3）。

所有的镇必须制定规划，而乡和村庄并非都必须编制规划，这基本上是把镇作为城市型居民点对待，有别于农村居民点相对宽泛的要求。

表8-3　镇、乡和村庄规划的法律地位分类

2.镇规划的工作范畴

在《镇规划标准》中，镇域是镇人民政府行政的地域；镇区是镇人民政府驻地的建成区和规划建设发展区。《城乡规划法》第二十九条指出，镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构的调整，为周边农村提供服务。

（1）镇的现状等级层次——行政体系。

镇的现状等级层次一般分为县城关镇（县人民政府所在地镇）、县城关镇以外的建制镇（一般建制镇）、集镇（农村地区）。

县城关镇对所辖乡镇进行管理，是县城内的政治、经济、文化中心，镇内的行政机构设置和文化设施比较齐全。县城以外建制镇也是一级行政单元，是县域内的次级小城镇，是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务中心。

（2）镇的规划等级层次——规划体系。

镇的规划等级层次在县域城镇体系中一般分为中心镇和一般镇。县城关镇多为县域范围内的中心城市。

中心镇指县域城镇体系中，在经济、社会和空间发展中发挥中心作用，且对周边农村具有一定社会经济带动作用的建制镇，是带动一定区域发展的增长极核，在区域内的分布相对均衡。

一般镇指县城关镇、中心镇以外的建制镇，其经济和社会影响范围仅限于本镇范围内，多是农村的行政中心和集贸中心，镇区规模普遍较小，基础设施水平也相对较低，第三产业规模和层次较低。

为体现政府的政策导向，有些地区还要求提出重点扶持和发展的“重点镇”，其在分布上往往是不均衡的。重点镇是指条件较好，具有发展潜力，政策上重点扶持发展的镇。

（3）县城关镇（县人民政府所在地镇）规划的工作范畴。

《镇规划标准》认为，县人民政府所在地镇与其他镇虽同为建制镇，但两者从其管辖的地域规模、性质职能、机构设置和发展前景来看却截然不同，两者并不处在同一层次上。县人民政府所在地镇的规划参照城市的规划标准编制。

（4）一般建制镇（县城关镇以外的其他建制镇）规划的工作范畴。(www.xing528.com)

就编制的内容而言，从《城乡规划法》第十七条可以看到，镇规划的内容和城市规划的内容基本一致，但各有侧重。城市的规划是以中心城市为核心，在城镇体系规划中进行宏观的区域协调，中心城市具有强势的核心作用，是地区的经济中心。县城关镇同样具有这样的作用。而就一般建制镇的工作范畴看，它的规划介于城市和乡村之间，服务农村，有其特定的侧重面，既是有着经济和人口聚集作用的城镇，又是服务镇域广大农村地区的村镇。因此，这些镇的规划有别于城市和乡村，它的存在是为农村第一产业服务，又有第二、三产业的发展特征。

一般建制镇编制规划时，应编制镇域镇村体系规划，镇域镇村体系是镇人民政府行政地域内，在经济、社会和空间发展中有机联系的镇区和村庄群体。镇村体系村庄的分类有中心村和基层村（一般村），中心村是镇村体系中设有兼为周围村服务的公共设施的村；基层村是中心村以外的村。

3.乡和村庄规划的工作范畴

《村庄和集镇规划建设管理条例》中所称的集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。其规划区是指集镇建成区和因集镇建设及发展需要实行规划控制的区域。

（1）乡规划的工作范畴。

《镇规划标准》中明确，乡规划可按《镇规划标准》执行。这是由于镇与乡同为我国基层政权机构，且都实行以镇（乡）管村的行政体制，随着我国乡村城镇化的进展、体制的改革，使编制的规划得以延续，避免因行政建制的变更而重新进行规划，因此，乡规划也属于镇规划的工作范畴。在考虑乡规划的变化时，乡规划可以与镇规划采用同一标准，是指乡域总体规划，包括乡域村庄体系规划，采用与镇总体规划相同的工作方法。在乡域村庄体系中，一般分为中心村和基层村。乡政府所在地的村或集镇为乡中心区。

（2）村庄规划的工作范畴。

《村庄和集镇规划建设管理条例》所称的村庄，是指农村村民居住和从事各种生产活动的聚居点。其规划区，是指村庄建成区和因村庄建设及发展需要实行规划控制的区域。村庄规划的对象是农村地区，是最基层的行政单位所辖范围和居民点。村庄规划和乡规划同样都应当从农村实际出发，尊重农民意愿，体现地方和农村特色。在一些经济比较发达、规模比较大的村庄，可以根据村庄发展建设的实际需要，研究村域发展，编制专项规划。

（3）把握规划任务的属性。

1）确定不同乡镇的规划范畴。从原有的相关法律、法规和条例看，建制镇和集镇分属《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》管辖。

2）经济发达的镇、乡和村庄规划范畴采用更高层次。有些乡、集镇已经具有建制镇甚至小城市的特性，就不能纳入村镇规划范畴，而应以城镇规划考虑。

3）现状基础差又不具备发展条件的镇，其规划可考虑纳入乡规划的范畴。

历年真题

村庄是（ ）。［2011-71］

A.农村居民生活和生产的聚居点 B.农村居民商品交换聚集地

C.城乡农副产品集散地 D.村政府驻地

【答案】 A

【解析】 《村庄和集镇规划建设管理条例》所称的村庄，是指农村村民居住和从事各种生产活动的聚居点。农村不一定是居民商品交换的集聚地，也不一定是农副产品集散地，也不一定是村政府驻地。